II OSK 287/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 357/24 w sprawie ze skargi B. V. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 357/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.V. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do pkt 1, 2 i 4. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), dalej jako: "ustawa o pomocy" w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawa o pomocy ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy po 24 lutego 2024 r. przybyli do RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju, a tym samym nie znajduje zastosowania wobec strony przeciwnej (będącej obywatelem Indii), co prowadzi do dyskryminacji i zróżnicowania sytuacji cudzoziemców – pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24 lutego 2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa – w stosowaniu rozwiązania legislacyjnego przyjętego w art. 100d ustawy o pomocy; 2. art. 100d ustawy o pomocy w zw. z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych wobec przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy strona przeciwna została pozbawiona prawa do sądu; 3. art. 112a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r. poz. 769), dalej jako: "u.c.", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L 2011.343.1), dalej jako: "dyrektywa 2011/98/UE", skutkując przyjęciem, że termin do wydania decyzji legalizacyjnej w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku i wynosi on maksymalnie 4 miesiące; 4. art. 112a u.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten narusza art. 41 i art. 47 zd. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych w ten sposób, że rozpoczęcie biegu terminu załatwienia sprawy następuje od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 u.c.; 5. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do krajowego porządku m.in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a u.c. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1- § 4 i § 5 w zw. z art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a." oraz w zw. z art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c. poprzez: a. uwzględnienie skargi na bezczynność z uwagi na uchybienie terminom procesowym, podczas gdy w niniejszej sprawie zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. miał zastosowanie przepis szczególny art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c., w odmienny sposób określający termin i jego bieg na załatwienie sprawy, b. przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym w Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem spowodowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; 3. art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2-3a, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 2a oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c., poprzez przyjęcie, że termin na załatwienie sprawy rozpoczął bieg w dacie złożenia wniosku przez cudzoziemca, podczas gdy termin na załatwienie sprawy z wniosku cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu od daty doręczenia żądania organowi administracji, lecz od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń, o których mowa w art. 112a ust. 2 u.c.; 4. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy, względnie art. 35 § 1- § 3 i § , art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt 1, 2 i 4 i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w zaskarżonej części; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd pierwszej instancji uznał również, że art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego poprzez art. 112a ust. 2 i 3 u.c. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Zaznaczono również, że art. 100d nie dotyczy materii, która została uregulowana w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE (por. np. wyroki NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2585/24, z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24, z 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1302/24). Oznacza to, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE nie stanowi podstawy do odmowy stosowania art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy (por. np. wyroki NSA z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1084/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24; z 4 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2144/24; z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1601/24 i II OSK 1419/24; z 21 maja 2025 r. sygn. II OSK 2932/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24). Jednolicie wskazywano ponadto na prawidłowość implementacji art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE do krajowego porządku prawnego (por. np. wyroki NSA z 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2943/24; z 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2234/24; z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3110/24; z 22 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2938/24). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie NSA uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 18 sierpnia 2023 r. Cudzoziemiec został wezwany w dniu 23 sierpnia 2023 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku i uzupełnił je w terminie. Następnie 2 października 2023 r. organ skierował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a 12 października 2023 r. i 27 listopada 2023 r. skierował zapytania do organów opiniujących. W rozpoznawanej sprawie termin wydania decyzji określał art. 112a ust. 1 u.c., tj. podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 60 dni. Jednakże począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwoleń na pobyt czasowy nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Tym samym w okresie od złożenia wniosku do 30 czerwca 2024 r. nie doszło do bezczynności organu. Z kolei w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Gliwicach (25 września 2024 r.) stwierdzić należy, że termin załatwienia sprawy skarżącego, wynoszący zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60 dni, upłynął 29 sierpnia 2024 r. W konsekwencji w chwili wydania zaskarżonego wyroku zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że WSA w Gliwicach, orzekając w dniu 25 września 2024 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając, co do zasady, skargę na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Rzecz jednak w tym, że argumenty te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na bezczynność po tej dacie. WSA w Gliwicach zasadnie uwzględnił natomiast te argumenty stwierdzając brak rażącego naruszenia prawa oraz oddalając żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. Podsumowując stwierdzić należy, że w dacie wyrokowania przez sąd wojewódzki Wojewoda pozostawał w bezczynności, co zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, co prawda przy przyjęciu odmiennych relewantnych ustaleń faktycznych oraz prawnych. Niemniej mimo częściowo błędnego uzasadnienia ostatecznie wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.