II OSK 287/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka ( spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. L. (L.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 326/16 w sprawie ze skargi T. L. (L.) na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lutego 2016 r. nr ... w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 18 listopada 2015 r. nr ..., 2. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz T. L. (L.) kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2016r., sygn. akt II SA/Gl 326/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. L. (L.) na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lutego 2016r., nr ... w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy: Decyzją z dnia 18 listopada 2015r. nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., dalej: PINB, umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. R. ... w C. (działka nr ..., obręb ...) ze względu na jego bezprzedmiotowość. PINB w wyniku informacji zawartych w piśmie T. L., reprezentowanego przez adwokata, podjął postępowanie sprawdzające w kwestii legalności rozbudowy kamienicy R. ... w C. od strony zachodniej, polegającej na wykonaniu "przybudówki na parterze". Pozostałe sprawy, sygnalizowane w tymże piśmie (stan techniczny budynku, wykonanie instalacji klimatyzacyjnej i wentylacyjnej oraz zabudowanie części korytarza) stały się przedmiotem odrębnych postępowań. W toku czynności kontrolnych stwierdzono m.in., że od strony zachodniej dokonano rozbudowy kamienicy zlokalizowanej na przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym, że czynności te przeprowadzone były w innej sprawie, w dniu 16 września 2015r. zostały ponowione, celem sprawdzenia legalności rozbudowy budynku kamienicy. W ich wyniku ustalono, że rozbudowa polegała na wykonaniu murowanej parterowej "przybudówki" o wymiarach 4,50 m x 2,00 m celem wygospodarowania dodatkowych pomieszczeń zaplecza socjalnego na potrzeby funkcjonującego lokalu usługowego. Roboty zostały wykonane ok. 2000-2002r. na podstawie decyzji Starostwa Powiatowego w C. Wydział Ziemski WZB ... z dnia 11 kwietnia 2000r., udzielającej pozwolenia na dobudowę sanitariatów od strony podwórzowej oraz modernizację parteru - istniejącego baru "P." - wraz z instalacjami wewnętrznymi, dla inwestora: firmy "W. Gastronomia - F." M. i R. W.. Analiza projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do ww. pozwolenia na budowę wykazała, że przedmiotowa "przybudówka" została wykonana w warunkach legalnych tj. stanowiła część robót budowlanych wchodzących w skład inwestycji polegającej na dobudowie sanitariatów od strony podwórzowej oraz modernizacji parteru - istniejącego baru "P." - wraz z instalacjami wewnętrznymi, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Ponadto pomiary dokonane w terenie potwierdziły zgodność wykonania rozbudowy z zatwierdzonym projektem budowlanym tj. z rzutem parteru - II wariant. Tym samym, zdaniem PINB, postępowanie stało się bezprzedmiotowe co uzasadnia jego umorzenie. W odwołaniu z dnia 8 grudnia 2015r. pełnomocnik T. L. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. ze względu na brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Śląski decyzją dnia 3 lutego 2016r., nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w całości, podzielając stanowisko organu I instancji co do zasadności umorzenia postępowania. W skardze z dnia 21 marca 2016r. pełnomocnik T. L., zw. dalej: skarżącym, podniósł zarzut naruszenia: (1) art. 7, 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem skarżącego; (2) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości; (3) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem skarżącego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja S. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia 3 lutego 2016r., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 18 listopada 2015r. umarzające postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku zlokalizowanego przy ul. R. ... w C. (działka nr ..., obręb ...) ze względu na jego bezprzedmiotowość. Umorzenie postępowania, jak wynika z uzasadnień wskazanych wyżej decyzji, nastąpiło ze względu na jego bezprzedmiotowość, a ta z kolei wynikała z faktu, iż w trakcie prowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego, biorąc pod uwagę pozwolenie z dnia 11 kwietnia 2000r. na dobudowę sanitariatów oraz modernizacje baru "P." i zatwierdzony projekt budowlany nie stwierdził "nielegalności" prowadzonych robót. Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, natomiast wątpliwości takie, w ocenie Sądu, budziła kwestia rodzaju (charakteru) "sprawy" podlegającej umorzeniu. Początkowo, jak wynika to z akt postępowania, organ nadzoru prowadził postępowanie kontrolne oparte na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. 2016, poz. 290 ze zm., dalej: pr. bud.). Postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, a co za tym idzie nie kończy się wydaniem decyzji. Wobec tego, o ile prowadzone przez PINB postępowanie w sprawie legalności dobudowy sanitariatów miało taki charakter, to brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy zawisło postępowanie jurysdykcyjne i w trakcie jego trwania pojawiła się bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu, przyjąć jednak trzeba, iż wskazane postępowanie kontrolne przekształciło się w pewnym momencie w postępowanie jurysdykcyjne, przy czym trudno sprecyzować czy jego przedmiotem była sprawa samowoli budowlanej określona w art. 48 czy też art. 51 pr. bud. Organ I instancji, podobnie jak i organ odwoławczy tego nie precyzują, pisząc ogólnie o "postępowaniu w sprawie legalności rozbudowy". Natomiast, co jest istotne dla przekształcenia postępowania kontrolnego w postępowanie jurysdykcyjne, sprawa administracyjna prowadzona w trybie k.p.a. zostaje formalnie wszczęta (zawiadomienie z dnia 29 października 2015r. kierowane do stron – k.18 i akt PINB), ponadto strony zostają zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami w celu umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, wskazane wyżej uchybienie procesowe, zważywszy na istnienie materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego (art. 48 albo 51 Prawa budowlanego) oraz brak podstawy faktycznej do orzekania, czego wyrazem było umorzenie prowadzonego postępowania, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze, bowiem PINB zgromadził i rozważył materiał dowodowy zebrany w sprawie. Co prawda zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zostały wydane w tej samej dacie (29 październik 2015r.), jednakże aktywny udział skarżącego w prowadzonym wcześniej postępowaniu kontrolnym pozwolił mu na zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz przedstawienie swojego stanowiska. Poza tym, decyzja PINB została wydana 18 listopada 2015r., stąd miał wystarczająca dużo czasu, aby skorzystać z uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Nie budziło wątpliwości Sądu, że decyzją z dnia Starosty Powiatowego w C. z dnia 11 kwietnia 2000r. został zatwierdzony Wariant II projektu budowlanego. Jak wyraźnie wynika z sentencji decyzji Starosta ww. decyzją postanawia "zatwierdzić projekty budowlane dobudowy sanitariatów od strony podwórzowej oraz modernizacji parteru....", a więc projekty przewidziane w Wariancie II. PINB stwierdził zgodność inwestycji z tymże projektem, nie przedstawiając w uzasadnieniu decyzji wyników obmiaru to potwierdzających. Może to stanowić pewne uchybienie, jednakże brak jest podstaw do tego, aby stanowisko to zakwestionować. W szczególności skarżący nie wykazał, a nawet tego nie twierdzi, że wymiary rzeczywiste różnią się od wymiarów przewidzianych w projekcie. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. L., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o odstąpienie od obciążania skarżącego kosztami postępowania wywołanego niniejszą skargą. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) obrazę art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 105 § 1 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania została wydana bez przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego (postępowania dowodowego) , co w efekcie wykluczyło prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, a zwłaszcza udziału w czynnościach dowodowych i inicjowania stosownych wniosków dowodowych. Nadto jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a; b) obrazę art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. przejawiającą się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego oraz wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że brak przez organ wydający decyzję wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem skarżącego. Jak również przez przyjęcie przez Sąd, że wykonanie obmiarów przybudówki nie było konieczne oraz przyjęcie, że decyzją Starosty Powiatowego w C. z dnia 11 kwietnia 2000 r. został zatwierdzony Wariant II projektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (pismo z dnia 5 grudnia 2016r., data wpływu do WSA 8 grudnia 2016r.), zaś pozostałe strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. dotyczy niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania została wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem skarżącego, a zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, nie zapewniono skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza udziału w czynnościach dowodowych i inicjowania stosownych wniosków dowodowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wadliwie przyjął, że wykonanie obmiarów przybudówki nie było konieczne oraz, że decyzją Starosty Powiatowego w C. z dnia 11 kwietnia 2000r. został zatwierdzony Wariant II projektu budowlanego. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że Sąd I instancji zauważył, że początkowo organ nadzoru prowadził postępowanie kontrolne oparte na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika to ze wskazanej podstawy prawnej w protokole z czynności kontrolnych z dnia 16 września 2015r. Wówczas organ stwierdził, że "dobudówka murowana o wymiarach 4,5 x 2,0 m z przeznaczeniem na szatnię i WC dla personelu" została wykonana na podstawie decyzji z dnia 11 kwietnia 2000r., czyli zgodnie z projektem – rzut parter Wariant II". T. L., który wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015r. domagał się "podjęcia niezwłocznej interwencji celem zapobieżenia dewastacji budynku", wskazał na naruszenie przepisów Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków polegającego na dobudowaniu przybudówki na parterze (...)" nie był powiadamiany o żadnych czynnościach organu. W ocenie Sądu I instancji postępowanie kontrolne przekształciło się w "pewnym momencie" w postępowanie jurysdykcyjne, przy czym trudno sprecyzować, czy jego przedmiotem była sprawa samowoli budowlanej, określona w art. 48 czy też art. 51 Prawa budowlanego. Organ I instancji, podobnie jak i organ odwoławczy tego nie precyzują, pisząc ogólnie o "postępowaniu w sprawie legalności rozbudowy". Formalne wszczęcie postępowania nastąpiło poprzez zawiadomienie z dnia 29 października 2015r. skierowane do stron, tego samego dnia organ dokonał także zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w celu umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Decyzja zapadła dnia 18 listopada 2015r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skarżącego kasacyjnie, że organ naruszył art. 10 k.p.a., i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie był on bowiem powiadamiany o czynnościach postępowania, nie umożliwiono mu udziału w postępowaniu dowodowym, które sprowadzało się do czynności kontrolnych w dniu 16 września 2015r. oraz w dniu 21 lipca 2015r. W aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika T. L. z dnia 19 października 2015r. wzywające organ I instancji "do usunięcia bezczynności wobec wniosku o wszczęcie postępowania". Skutkowało to wydaniem przez PINB zawiadomienia z dnia 29 października 2015r. o wszczęciu postępowania "w sprawie legalności rozbudowy budynku kamienicy zlokalizowanej przy ul. R. ... w C. (działka nr ... obręb ...) i zawiadomienia z dnia 29 października 2015r., wydanym na podstawie art. 10 k.p.a. Usprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej, że przy badaniu legalności rozbudowy budynku nie wyjaśniono dlaczego uznano zgodność rozbudowy z wariantem II projektu budowlanego. Z treści decyzji z dnia 11 kwietnia 2000r. Nr ... nie wynika wg jakiego wariantu udzielono pozwolenia na budowę, zaś w aktach znajduje się "załącznik do decyzji Nr ... z dnia 11 kwietnia 2000r." modernizacja baru P., rzut parteru, na którym nie jest określony rodzaj wariantu. Na rysunku oznaczonym "wariant II, modernizacja baru" brak jest natomiast adnotacji, że stanowi ona załącznik do decyzji. Powyższe wskazuje, że skarżący kasacyjnie, który jest współwłaścicielem lokali w przedmiotowym budynku został pozbawiony udziału w postępowaniu, czym naruszono art. 10 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz, że nie wyjaśniono sprawy, czym naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. Granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. za usprawiedliwione i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 7, art. 77 k.p.a. NSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadzi postępowanie administracyjne, wszczęte dnia 29 października 2015r. w sprawie legalności rozbudowy budynku kamienicy zlokalizowanej przy ul. R. ... w C. z udziałem T. L.. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 lit. c, ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U.2015.1800). Na koszty te składają się: wpis od skargi (500zł), opłata za uzasadnienie wyroku (100zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje (750zł). ----------------------- 1