II OSK 2868/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Wr 693/25 w sprawie ze skargi M. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpatrzenia wniosku M. H. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz M. H. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 września 2025 r., II SAB/Wr 693/25 oddalił skargę M. H. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że M. H., obywatel Bangladeszu 17 października 2024 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, poprzedzoną złożonym w piśmie z 15 kwietnia 2025 r. ponagleniem. Skarżący wystąpił o stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego w terminie 14 dni, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 4000 zł, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., który zdaniem organu znajduje zastosowanie w sprawie objętej złożoną skargą. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że dla jej rozstrzygnięcia istotny jest fakt złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w okresie, gdy termin załatwienia sprawy na mocy art. 100d u.p.o.u. został wstrzymany. Sąd I instancji zauważył, że zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. było niejednolicie interpretowane w orzecznictwie sądowym, jednakże Sąd podziela ugruntowany już w chwili orzekania pogląd, zgodnie z którym ww. przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie. Mając zatem na uwadze, że w okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły, nie można mówić o przewlekle prowadzonym postępowaniu przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a. Po myśli art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.p.o.u., zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. M. H. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. poprzez błędne dokonanie kontroli legalności przewlekłości działania Wojewody Dolnośląskiego, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi, zamiast stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania; 2) art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c i art. 100d u.p.o.u. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów wynikających z ich błędnej wykładni; 3) art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu wynikające z jego błędnej wykładni; 4) art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 47 i art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niezastosowanie tych przepisów. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego na usprawiedliwionych podstawach. Taki charakter należy bowiem przypisać postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi wskazującemu na niezaistnienie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie podstaw do oddalenia wniesionej przez stronę skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., wiązanemu ze sformułowaniem przez Sąd błędnej oceny efektywności prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z punktu widzenia dyspozycji art. 100d u.p.o.u., co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Analiza art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 u.p.o.u. pozwala podzielić argumentację Sądu I instancji przyjmującą, że wymieniona regulacja prawna mogła prowadzić do zawieszenia rozpatrywania składanych przez cudzoziemców wniosków o udzielenie zezwolenia pobytowego, a w konsekwencji mogła zostać uznana również za przeszkodę do wywodzenia w sposób skuteczny środka prawnego dotyczącego bezczynności organu właściwego do jego rozpatrzenia, jednakże założenie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, można odnosić wyłącznie do okresu, gdy nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi od wiosny 2022 r. na terytorium Ukrainy skutkowały potrzebą udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostawało bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w sprawach dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych powierzonych im zadań. Powyższych uwarunkowań nie można uznać za aktualne w dacie wystąpienia przez skarżącego z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (17 października 2024 r.), co determinowało sposób oceny ich wpływu na bieg spornego postępowania w kontekście decyzji ustawodawcy o przedłużeniu obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2026 r., II OSK 290/25; wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r., II OSK 173/25; wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 31/25; wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 3011/24; wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Do poglądu, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ust. 1 u.p.o.u. nie ma uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej i konwencyjnej konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez wojewodę postępowania w zaznaczonych sprawach nawiązał również skarżący w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej (s. 4). Analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji (por. R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, nr 2, s. 9 i n.). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, co pozwala działanie sądu administracyjnego traktować jako konieczny sposób zapewnienia stronie prawa do konstytucjonalizacji norm szczegółowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jej sprawy objętej wniesioną skargą. Taką sytuację należy odnosić w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zmiany art. 100d u.p.o.u. wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania). Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis objęty podstawą kasacyjną - art. 100d u.p.o.u., wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji poglądowi interpretacyjnemu, nie uniemożliwiał skarżącemu postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania zainicjowanego wnioskiem z 17 października 2024 r. powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (w podstawie skargi kasacyjnej za Sądem I instancji przewlekłe prowadzenie postępowania strona powiązała z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), gdy postępowanie to jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wynikająca z akt sprawy oczywista opieszałość organu przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego uzasadnia uwzględnienie skargi w zakresie opisanym w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Podzielenie stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej we wskazanym zakresie nie przekłada się jednakże na wnioski, jakie skarżący sformułował w odniesieniu do kwestii prawnych określonych w art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje bowiem, że uwarunkowania kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy nie uzasadniają stwierdzenia, iż przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja przypisywanego organowi uchybienia nie może abstrahować od faktu, że elementem dokonywanych przez niego ustaleń w ramach procesu stosowania prawa, dla potrzeb jego konkretyzacji, pozostawały przepisy u.p.o.u. Nawet jeżeli w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej doszło do zrównania obowiązku organów sądowych i organów administracji publicznej państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa unijnego (por. wyrok z 22 czerwca 1989 r., Costanzo, C-103/88, EU:C:1989:256, pkt 33; wyrok z 29 kwietnia 1999 r., Ciola, C-224/97, EU:C:1999:212, pkt 30; wyrok z 28 czerwca 2001 r., Larsy, C-118/00, EU:C:2001:368, pkt 52), kierowanie się przez organ administracji przepisem rangi ustawowej ze względu na niestwierdzenie warunków nakazujących powstrzymanie się od jego zastosowania w związku ze sprzecznością z prawem unijnym, tylko w wyjątkowych przypadkach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno podlegać sankcji, do której nawiązuje art. 149 § 1a p.p.s.a. Pozostawiając w tym miejscu na boku kwestię przypisanej przez krajowe prawo konstytucyjne pozycji organów administracji, trafnie w piśmiennictwie wskazuje się na trudności, jakie wiążą się z podjęciem przez organ administracji publicznej samodzielnej decyzji o niestosowaniu prawa krajowego sprzecznego z prawem UE, jak też na potrzebę dokonywania oceny różnicującej sytuację, w której sprzeczność prawa krajowego z prawem unijnym jest oczywista, jasna i niepodlegająca większym wątpliwościom, od przypadku, gdy na płaszczyźnie rozważanego konfliktu norm trudno o taką jednoznaczność (por. M. Taborowski, recenzja "M. Verhoeven, The Costanzo Obligation - The Obligations of National Administrative Authorities in the Case of Incompatibility between National Law and European Law, Antwerpia 2011", EPS 2012, nr 10, s. 57-59). Powody, które nakazywały odstąpić od nadania stwierdzonemu naruszeniu formy kwalifikowanej, rzutują na oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 i 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.