II OSK 2864/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie -Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 92/24 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w sprawie o wznowienia postępowania administracyjnego (znak sprawy RPE.5160.4.2022.KBR) zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 roku w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w K. 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki do rozpoznania sprawy z wniosku K.K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. , nr. 1386/2021, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 czerwca 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 92/24, po rozpoznaniu skargi K.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w K., znak sprawy: [...], zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych (pkt II), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), a także zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV). Powyższy wyrok podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] lutego 2022 r. K.K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki o uchylenie decyzji tego organu z 21 grudnia 2021 r., nr 1386/2021, domagając się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Postanowieniem z 22 września 2022 r. organ wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji z 21 grudnia 2021 r., i decyzją z 3 stycznia 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że decyzja z 21 grudnia 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak jej uchylenie jest niemożliwe, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z kolei rozpatrując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji pierwotnej. Decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 5 lipca 2023 r., nr 260/2023. Wyrokiem z 25 października 2023 r., II SA/Kr 1007/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji i w uzasadnieniu wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki w dniu 17 stycznia 2024 r. Pismem z [...] lutego 2024 r. skarżący wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki ponaglenie wskazując, że nie został poinformowany o podjęciu przez organ jakichkolwiek działań w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w K. Skarżący zażądał nadania biegu sprawie i przeprowadzenia czynności wskazanych w wyroku z udziałem stron postępowania. W drodze adnotacji urzędowej z [...] lutego 2024 r. organ pozostawił ponaglenie K.K. z [...] lutego 2024 r. bez rozpoznania uznając, że maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy upłynie 17 marca 2024 r. Pismem z 14 marca 2024 r. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki wskazał, że po wpłynięciu odpisu prawomocnego wyroku z 25 października 2023 r. wraz z aktami sprawy organ podjął działania mające na celu realizację wskazań w nim zawartych, które zakończyły się 15 kwietnia 2024 r. i w tym dniu organ w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę K.K. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki dopuścił się bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z 17 lutego 2022 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z 21 grudnia 2021 r., nr 1386/2021. Sąd Wojewódzki zauważył, że przekazane przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki w formie elektronicznej akta sprawy nie potwierdzają, że po 17 stycznia 2024 r. organ przeprowadził czynności wyjaśniające wskazane w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezależnie jednak od tego, czy ewentualnie omyłkowo nie załączono tych pism do przekazanej wraz ze skargą e-paczki (w formie elektronicznej eADM), w zwykłym trybie (art. 35 § 3 k.p.a.), przedmiotowe postępowanie powinno zakończyć się do 17 lutego 2024 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie ma podstaw, aby przyjmować na gruncie tej sprawy termin dwóch miesięcy, jak dla sprawy szczególnie skomplikowanej ze względu na to, że organ prowadzi tę sprawę po raz kolejny, a w uzasadnieniu wiążącego organ wyroku z 25 października 2023 r. zawarto konkretne wytyczne co do dalszego postępowania. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ podjął jakiekolwiek czynności, które zmierzają do dokonania ustaleń, co do okoliczności, które zostały zaakcentowane w uzasadnieniu wskazanego wyroku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że organ pozostaje w bezczynności. Sąd Wojewódzki uznał przy tym, że brak jest podstaw do przypisania organowi kwalifikowanej postaci bezczynności, albowiem postępowania organu nie nosi cech intencjonalnego naruszania terminów do załatwienia wniosku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, w skardze kasacyjnej opartej na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wystąpiła bezczynność organu, w sytuacji gdy z uwagi na szczególny stopień skomplikowania sprawy objętej skargą na bezczynność nie upłynął jeszcze termin do jej rozpatrzenia. Uznanie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu, w takim faktycznym stanie rzeczy jawi się jako całkowicie nieuprawnione; - art. 151 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania, ponieważ w niniejszej sprawie skargę należało oddalić; - art. 138 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oczywistą sprzeczność między sentencją wyroku a treścią uzasadnienia wyroku polegającą na tym, że rozstrzygnięcie w punkcie II stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych, natomiast z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że Sąd rozpatrywał skargę na bezczynność w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie samowoli budowlanej; - art. 138 p.p.s.a. poprzez błędne określenie przedmiotu zaskarżenia wskazujące w sentencji na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w K. znak sprawy: [...]. Takie sformułowanie przedmiotu zaskarżenia nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu niniejszej sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów tj.: protokołu przyjęcia strony z [...] marca 2024 r., znak: [...], wezwania z [...] lutego 2024 r., znak: [...] oraz pisma z [...] lutego 2024 r., znak: [...] - na okoliczność wykazania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki przeprowadził te czynności dowodowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w dniu 23 maja 2024 r. wydał decyzję kończącą w sprawie. Postanowieniem z 22 sierpnia 2024 r., II SAB/Kr 92/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprostował wyrok z 6 czerwca 2024 r., II SAB/Kr 92/24 w ten sposób, że: 1) w rubrum w miejsce słów: "w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w K. znak sprawy: [...]" wpisał słowa: "w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego (znak sprawy [...]) zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 roku w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w K.", 2) w tenorze w pkt II w miejsce słów: "o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych" wpisał słowa: "w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego (znak sprawy [...]) zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 roku w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w K.". W pismach procesowych z 17 lutego 2025 r. i 24 marca 2025 r. K.K. wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki w dniu 6 lutego 2025 r., po wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji z 2 września 2024 r., wydał kolejną decyzję w sprawie, od której skarżący wniósł odwołanie. Skarżący zaznaczył, że odwołanie zostało przekazane organowi odwoławczemu po upływie 7-dniowego terminu wynikającego z art. 133 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącego kasacyjnie organu w zakresie, w jakim kwestionuje on rozstrzygnięcie Sądu a quo dotyczące stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2023 r., II SA/Kr 1007/23, którym uchylono wcześniejsze rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, wraz z aktami sprawy, wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki w dniu 17 stycznia 2024 r. Uwzględniając treść art. 286 § 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że termin na załatwienie sprawy, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., upływał 17 lutego 2024 r., względnie – przyjmując, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – 17 marca 2024 r. Z przekazanych akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę, sporządzonej 15 kwietnia 2024 r., wynikało, że w tym czasie organ nie załatwił sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem ocenił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki dopuścił się bezczynności. W tym kontekście za całkowicie nieusprawiedliwioną uznać należy prezentowaną w skardze kasacyjnej argumentację, forsującą tezę o skomplikowanym charakterze sprawy, która w ocenie organu zwalniała go z zarzutu bezczynności. Po pierwsze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki nie dochował dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla spraw szczególnie skomplikowanych, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że decyzję wydał 23 maja 2024 r., a więc po upływie ponad czterech miesięcy od wpływu do organu odpisu prawomocnego wyroku z 25 października 2023 r. Ponadto, skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił okoliczności uzasadniających kwalifikację przedmiotowej sprawy jako szczególnie skomplikowanej w zaznaczeniu usprawiedliwiającym możliwość skorzystania organu z wydłużonych terminów załatwienia sprawy. W doktrynie zwraca się uwagę, że kryterium "szczególnego skomplikowania sprawy" należy rekonstruować uwzględniając takie czynniki, jak konieczność przeprowadzenia licznych i zawiłych ustaleń co do faktów, zgromadzenia trudnego do zdobycia materiału dowodowego, konfrontacji jego poszczególnych składników czy zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu więcej niż jednej stronie, zwłaszcza w sytuacji kolizji zaangażowanych w sprawę, korzystających z ochrony prawnej interesów jednostkowych (Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art. 35, LEX/el. 2023). Wskazuje się również, że o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy może świadczyć złożony, niełatwy do ustalenia stan prawny, wymagający wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa (A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, art. 35, LEX/el. 2023). Tego rodzaju okoliczności nie zostały wykazane przez organ w niniejszej sprawie, jak również nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki już bowiem "z samej konieczności dokonania ustaleń, które jednoznacznie pozwolą na rozstrzygnięcie kwestii zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt. II SA/Kr 1007/23 z dnia 25 października 2023 r. wynika, że jest to sprawa wymagająca dokonania szeregu czynności dowodowych". Twierdzenia organu w tym zakresie nie znajdują jednak potwierdzenia w przekazanej dokumentacji sprawy, z której wynika, że w ramach postępowania wyjaśniającego w dniu 19 lutego 2024 r. organ zwrócił się o informację do Urzędu Miasta Krakowa oraz wezwał autora ekspertyzy (stanowiącej dowód w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 21 grudnia 2021 r.), na przesłuchanie, które odbyło się 6 marca 2024 r. Zakres rzeczywiście przeprowadzonego postępowania dowodowego pozostaje zatem w sprzeczności z twierdzeniami organu o potrzebie przeprowadzenia "szeregu czynności dowodowych". Przedstawione przez organ okoliczności nie podważyły stanowiska Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo uznał, że oceniając postępowanie prowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie należało uwzględnić miesięczny termin na załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a. Sformułowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. okazały się bezzasadne. Zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ słusznie zwrócił uwagę, że sentencja zaskarżonego wyroku w zakresie przedmiotu zaskarżenia oraz pkt II rozstrzygnięcia została częściowo niepoprawnie sformułowana. Konfrontacja sentencji wyroku z treścią uzasadnienia wyroku, w którym uchybienia te nie zostały powielone, nie pozostawia jednak żadnych wątpliwości, że błędy te stanowią oczywiste omyłki pisarskie. Częściowo nieprecyzyjne określenie przedmiotu sprawy (prawidłowo przywołano bowiem znak sprawy – "[...]") w sentencji wyroku nie rodzi wątpliwości co do tożsamości sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto, jak wynika z akt sądowych, po wniesieniu skargi kasacyjnej przez organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 22 sierpnia 2024 r., II SAB/Kr 92/24, sprostował we wskazanym zakresie zaskarżony wyrok. Jednocześnie, uwzględniając okoliczność, że decyzją z 23 maja 2024 r., wydaną już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt I i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki do rozpoznania sprawy z wniosku K.K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 1386/2021. Postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji w wyznaczonym terminie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Załatwienie przez organ sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza bowiem możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności. Rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie bezczynności winno być adekwatne do stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania. Zatem załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalniało Sądu pierwszej instancji z podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju spraw, co uczynił on prawidłowo orzekając w pkt II i III sentencji wyroku w myśl przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej jedynie w niewielkim, porządkującym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o czym orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.