II OSK 2851/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2651/19 w sprawie ze skargi W. M., E. R. i B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2019 r. znak DOA.7111.127.2019.KKO.A w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2651/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M., E. R. i B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2019 r., znak DOA.7111.127.2019.KKO.A, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. M. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 61a K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Polickiego, nr 667/2018, z dnia 19 lipca 2018 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało wniesione przez osobę nieposiadającą w tym interesu prawnego, tym samym niebędącą stroną postępowania, 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Polickiego, nr 667/2018, z dnia 19 lipca 2018 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie może być wszczęte z powodu istnienia stanu powagi rzeczy osądzonej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2019 r., znak DOA.7111.127.2019.KKO.A, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Polickiego, nr 667/2018, z dnia 19 lipca 2018 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie może być wszczęte z powodu istnienia stanu powagi rzeczy osądzonej. Zarzut ten, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w tej mierze, oparty został na stanowisku, według którego, nie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa między sprawą będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, zawartym we wniosku z dnia 5 kwietnia 2019 r., zakończoną odmową wszczęcia postępowania - postanowieniem GINB z dnia 16 września 2019 r., a sprawą zakończoną decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. Zdaniem wnoszącego kasację, brak tożsamości podmiotowej wynika z tego, że decyzja z dnia 19 listopada 2018 r. nie została wydana w wyniku wniosku W. M., nie wskazuje go jako adresata, nie została mu nawet doręczona jako uczestnikowi postępowania. Skarżący nie był więc stroną w sprawie poprzedniego postępowania nieważnościowego. Brak tożsamości przedmiotowej wynika zaś, zdaniem skarżącego, z tego, że wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 5 kwietnia 2019 r. opiera się na innych podstawach, które w ramach uprzednio prowadzonego postępowania z urzędu nie zostały wyjaśnione. Stanowisko skarżącego, o braku tożsamości przedmiotowej, jest błędne. Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390/07). Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97). W konsekwencji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2038/01; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1500/14; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 782/20). Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, sprawa oceny legalności decyzji Starosty Polickiego nr 667, z dnia 19 lipca 2018 r., wywołana obecnie złożonym wnioskiem skarżących, jest tożsama przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą rozstrzygniętą ostatecznie decyzją organu nadzoru z dnia 19 listopada 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Polickiego z dnia 19 lipca 2018 r. Przedmiotem ponownego wniosku jest bowiem ta sama decyzja z dnia 19 lipca 2018 r. i stronami wnioskowanego postępowania miałyby być te same strony, którym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 listopada 2018 r. Jak stwierdzono w orzecznictwie, dla oceny zaistnienia tożsamości podmiotowej nie ma znaczenia, która ze stron była uprzednim wnioskodawcą wszczęcia postępowania nadzorczego, lecz to, czy stronami ponownego postępowania miałyby być te same strony, które były stronami uprzedniego postępowania nadzorczego. Przymiot strony postępowania nie zależy przy tym od faktycznego udziału w postępowaniu lecz od posiadania takiej cechy w rozumieniu art. 28 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2948/16). Powyższej oceny nie zmienia także to, że poprzednie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było prowadzone z urzędu. Zarówno bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętym na wniosek, jak i w postępowaniu prowadzonym z urzędu, obowiązkiem organu jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie z wniosku złożonego w dniu 5 kwietnia 2019 r. nie mogło być wszczęte, gdyż zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została już merytorycznie rozpoznana. Zachodzi zatem przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych przyczyn, wskazana w art. 61a § 1 K.p.a. Każda z obu przesłanek zawartych w art. 61a § 1 K.p.a. samodzielnie determinuje odmowę wszczęcia postępowania. W konsekwencji, nie ma w niniejszej sprawie istotnego znaczenia to, czy prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o zaistnieniu podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.