II OSK 2847/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 56/25 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 września 2025 r. o sygn. II SAB/Gl 56/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi A.Z. (dalej: skarżąca) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. niezastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej "ustawa o pomocy") poprzez wadliwe uznanie, że jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepisy art. 100d ust. 1 ustawy wprowadzają środki proporcjonalne do zaistniałej sytuacji związanej z ciągle trwającą wojną na Ukrainie, a więc brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy na bezczynność poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (tak np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r. o sygn. II OSK 2059/22, z 11 października 2024 r. o sygn. II OSK 1074/24, z 13 czerwca 2025 r. o sygn. II OSK 2940/24, z 29 stycznia 2026 r. o sygn. II OSK 1116/25; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Wskazać należy, że powołane przepisy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tak: art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie formułowano zastrzeżenie, że oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (tak np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. o sygn. II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. o sygn. II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. o sygn. II OSK 1123/24, z 20 lutego 2025 r. o sygn. II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. o sygn. II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. II OSK 1188/24, dostępne w CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (tak: wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak, jak słusznie spostrzegł Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (tak np. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r. o sygn. II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. o sygn. II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. o sygn. II OSK 3111/24, z 26 sierpnia 2025 r. o sygn. II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. o sygn. II OSK 379/25, dostępne w CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 11 grudnia 2023 r. Skarżąca wystąpiła z ponagleniem, które wpłynęło do Wojewody 25 lipca 2024 r. Wojewoda 23 sierpnia 2024 r. udzielił odpowiedzi na złożone ponaglenie. 28 października 2024 r. wpłynęło do organu kolejne ponaglenie, na które 29 listopada 2024 r. Wojewoda udzielił odpowiedzi. W swoich pismach Wojewoda zwrócił uwagę na zawieszenie biegu terminów procedowania do 30 września 2025 r. Następnie 12 lutego 2025 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wojewody. Do dnia jej wniesienia wniosku skarżącej nie rozpoznano. W rozpoznawanej sprawie termin wydania decyzji określa art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.; dalej "u.c."), zgodnie z którym podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosi 60 dni. Jednakże począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwoleń na pobyt czasowy nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Tym samym w okresie od złożenia wniosku do 30 czerwca 2024 r. nie doszło do bezczynności organu. Z kolei w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (29 września 2025 r.) stwierdzić należy, że termin załatwienia sprawy skarżącej, wynoszący zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. 60 dni, upłynął 29 sierpnia 2024 r. W konsekwencji w chwili wydania zaskarżonego wyroku zachodziła bezczynność Wojewody w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Sąd I instancji, orzekając w dniu 29 września 2025 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu, ich skomplikowanego charakteru, rodzącego konieczność gromadzenia materiału dowodowego. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Wymaga jednakże podkreślenia, że okoliczności te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na bezczynność po tej dacie, skoro możliwość dalszego zawieszenia biegu terminów przewidzianych na załatwienie wniosków cudzoziemców o wydanie zezwoleń na pobyt, a co za tym idzie stanowiąca usprawiedliwienie dla występującej bezczynności, została wyłączona. Sąd I instancji zasadnie uwzględnił natomiast wspomniane argumenty, stwierdzając, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji Wojewoda pozostawał w bezczynności, co zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, zobowiązując Wojewodę do wydania aktu w określonym terminie. Skoro zatem wyrok objęty skargą kasacyjną odpowiada prawu, skutkowało to jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.