II OSK 2842/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 19/18 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 19/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. wstrzymał J. P. i J. P. budowę prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zażalenie na to postanowienie wniósł J. P. - w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik żony J. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego w imieniu J. P. z powodu braku należytego umocowania do jej reprezentowania. W uzasadnieniu wskazano, że J. P., wezwany do złożenia - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania - pełnomocnictwa do reprezentowania żony, nadesłał jedynie nieuwierzytelnioną kserokopię pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 101/14 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/14 oddalił skargę kasacyjną organu, uznając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji podważające legalność zaskarżonego aktu za prawidłowe, chociaż z innych względów niż w nim wskazane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystosowane względem J. P. wezwanie do uzupełnienia braków zażalenia na postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. poprzez nadesłanie pełnomocnictwa do reprezentowania J. P., nie zostało sformułowane w sposób właściwy. Zawierało nieprawidłowe pouczenie, że w razie nieuzupełnienia tego braku pismo w odniesieniu do J. P. zostanie pozostawione bez rozpoznania. Zamiast tego organ powinien wystosować wezwanie pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Rozpoznając sprawę ponownie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2017 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. P. jako pełnomocnika J. P. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 31 stycznia 2017 r. J. P. został wezwany do dostarczenia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania właściwego oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W wezwaniu tym zawarto pouczenie, że nieusunięcie braku w podanym terminie spowoduje niemożność merytorycznego rozpoznania zażalenia i skutkować będzie rozstrzygnięciem na podstawie art. 134 k.p.a., tj. stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia. W wyznaczonym terminie J. P. nie uzupełnił tego braku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. zarzucił naruszenie art. 134, art. 32 i 33 § 4 k.p.a. Wyjaśnił, że notarialnie potwierdzone pełnomocnictwo do reprezentowania żony zostało przez niego przedłożone organowi i winno nadal znajdować się w aktach sprawy, za których stan skarżący nie ponosi odpowiedzialności i nie ma na nie wpływu. W sytuacji braku tego pełnomocnictwa organ winien, zdaniem skarżącego, przeprowadzić postępowanie odtwarzające zgubiony czy utracony dokument. W ocenie skarżącego przepisy art. 32 oraz art. 33 § 4 uprawniały go do reprezentowania żony nawet w sytuacji nieprzedłożenia w tym zakresie jakiegokolwiek pełnomocnictwa, czego organ w ogóle nie wziął pod uwagę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie była zasadna. Organ, wzywając skarżącego na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do doręczenia właściwego oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa w terminie 7 dni i jednocześnie pouczając, że nieusunięcie braku we wskazanym terminie skutkować będzie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzeniem jego niedopuszczalności, procedował prawidłowo. Dokonując w tym kontekście oceny zaprezentowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 33 § 4 k.p.a.- możliwości działania w sprawach mniejszej wagi przez członków najbliższej rodziny strony bez formalnego pełnomocnictwa – Sąd uznał, że jest on bezzasadny. Takiej możliwości nie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie wyroku z 31 maja 2016 r. Skargę kasacyjną złożył J. P., zaskarżając wyrok w całości. Podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. wobec istnienia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niesłusznie i niedopuszczalnie oddalił skargę - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 134 k.p.a. poprzez niesłuszne jego zastosowanie w sprawie przez organ administracji, jak i niesłuszne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 33 § 3 i 4 k.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a uprzednio naruszenie tych przepisów przez organ administracji, czego Sąd nie zanegował jako oczywistego naruszenia prawa, dopuszczając się tych samych nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ - które to uchybienie miało istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] listopada 2017 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący kasacyjnie złożył odpowiadające dyspozycji art. 33 k.p.a. pełnomocnictwo do działania w imieniu J. P. Skoro bowiem w aktach sprawy znajduje się kserokopia pełnomocnictwa z podpisem notarialnie poświadczonym z dnia 22 czerwca 2011 r., to bezsporne powinno być udzielenie i istnienie oryginału tego pełnomocnictwa. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej skoro J. P. to żona skarżącego i w tej samej sprawie dla obojga z nich jako inwestorów wydane zostało postanowienie wstrzymujące im realizację inwestycji - remontu budynku i dotyczyło to ich obojga, to wniesienie przez J. P. zażalenia w imieniu J. P. powinno być potraktowane na gruncie art. 33 § 4 k.p.a. Nie było bowiem wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia męża przez żonę. Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku nie zabronił zastosowania tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 33 § 3 i 4 oraz art. 134 k.p.a. W ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie powołał się na brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Podniósł, że w aktach administracyjnych sprawy znajdowała się kserokopia pełnomocnictwa udzielonego mu przez żonę, wobec czego wezwanie do uzupełnienia braków zażalenia nie było konieczne. W razie uznania natomiast, że ten dokument był dotknięty brakami formalnymi, zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 33 § 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że wiążące stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2355/14. Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 maja 2014 r. uchylający postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wniesionego w imieniu J. P. W uzasadnieniu stwierdzono, że wystosowane przez organ do J. P. wezwanie do złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania żony nie zostało sformułowane w sposób właściwy, zawierało bowiem nieprawidłowe pouczenie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ powinien wystosować ponowne wezwanie z prawidłowym pouczeniem, a w razie bezskutecznego upływu terminu do wykonania tego ponownego wezwania, zastosować art. 134 k.p.a. i stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ był zatem zobowiązany do zastosowania się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego i ponownego wezwania J. P. do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu żony pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W tej sytuacji nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja autora skargi kasacyjnej podważająca zasadność ponownego wezwania do uzupełnienia braków zażalenia. Konieczność ponownego wezwania została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku. Bezsporne jest przy tym, że skarżący kasacyjnie tego wezwania nie wykonał. Wobec powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji słusznie oddalił skargę, uznając kwestionowane postanowienie organu za zgodne z prawem. Na marginesie wskazać należy, że wniesione przez J. P. w imieniu własnym zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] sierpnia 2013 r. wstrzymujące budowę zostało merytorycznie rozpatrzone. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił zażalenie i uchylił powyższe postanowienie w całości. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wniesionego w imieniu J. P. nie wywołało zatem negatywnych skutków procesowych. Strona skutecznie podważyła niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.