II OSK 284/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 267/24 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 lutego 2024 r., nr SO-II.621.16.2024 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 267/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.C. na decyzję Wojewody Łódzkiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 29 lutego 2024 r., nr SO-II.621.16.2024 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza W.(zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 4 stycznia 2024 r., nr 1/2024 o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu nr [...] w R., gmina W.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.C., zarzucając naruszenie: 1. art. 35, art. 33 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r poz. 1191 z późn. zm., dalej "u.e.l.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że opuszczenie przez skarżącego miejsca zameldowania było świadome i dobrowolne, choć zamanifestowane w sposób dorozumiany wskutek rezygnacji z podjęcia próby przywrócenia naruszonego posiadania, co usunęło stan przymusu opuszczenia miejsca pobytu; 2. art. 334 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej "K.c.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 334 § 2 K.c. poprzez jego niezastosowanie [z zastrzeżeniem uwag co do numeracji wskazanych przepisów – zob. niżej] dla oceny zachowania skarżącego polegające na pominięciu okoliczności, że skarżący przedsiębrał działania prawne przeciwko wydanym decyzjom administracyjnym o jego wymeldowaniu z urzędu, co jest właściwą droga prawną dla obrony naruszonych praw. M.C. zauważył, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem A.K. w dniu 2 marca 2023 r., a już we wrześniu 2023 r. roszczenie posesoryjne skarżącego wygasło z mocy prawa. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie niewłaściwego zakresu skutków prawnych zachowania skarżącego; 3. art. 1 § 2 i art. 2 "ppsa" poprzez niewłaściwe określenie i przyjęcie wyniku kontroli postępowania organów administracji – Burmistrza przy wydaniu decyzji z dnia 4 stycznia 2024 r. oraz Wojewody przy wydaniu decyzji z dnia 29 lutego 2024 r.: a. w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów art. 35, art. 33 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.e.l. co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie spełnienia przesłanek matarialnoprawnych do wymeldowania skarżącego z urzędu; b. w zakresie naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego: – art. 7, art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżącego. Zdaniem M.C. miało to wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne uznanie za udowodnione, iż dobrowolnie opuścił miejsce zameldowania i zrezygnował z zamiaru stałego w nim pobytu; – art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej wobec naruszenia zasad bezstronności i równego traktowania. W ocenie M.C. pominięto fakt oparcia decyzji Burmistrza na niespójnych zeznaniach świadków wskazanych przez wnioskodawczynię A.K., co stanowi postępowanie stronnicze, powodujące nierówne traktowanie skarżącego i co miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie nieprawidłowej merytorycznie decyzji; – art. 10 K.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez Burmistrza art. 79 K.p.a. i niezawiadomienie skarżącego o terminie oględzin na 7 dni przed terminem tej czynności i przez to niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w trakcie oględzin nie zostały wyjaśnione okoliczności związane z niedobrowolnym nieprzebywaniem przez niego w miejscu zameldowania i możliwościami przebywania; – art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie, że doszło do niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący przez Burmistrza oraz pominięcia tej okoliczności przez Wojewodę. Przez to doszło do wydania nieprawidłowych merytorycznie decyzji; 4. art. 134 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez uznanie zarzutów skargi za niezasadne i oddalenie skargi, choć z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarga jest zasadna; 5. art. 113 § 1 w zw. z art. 91 § 3 P.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do osobistego stawiennictwa w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy oraz uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięcie rozprawy – chociaż Sąd uznał w ustnych motywach zaskarżonego wyroku, iż obecność skarżącego przyczyniłaby się do lepszego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a pomimo to zamknął rozprawę i wydał zaskarżony wyrok. Wskazując na powyższe M.C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek pełnomocnika z urzędu reprezentującego M.C. o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut pierwszy, odnoszony do naruszenia art. 35, art. 33 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.e.l., nie jest usprawiedliwiony. M.C. twierdzi, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował te przepisy, ponieważ niezasadnie przyjął, iż opuszczenie przez skarżącego miejsca zameldowania było świadome i dobrowolne, choć zamanifestowane w sposób dorozumiany przez zaniechanie podjęcia próby przywrócenia naruszonego posiadania. W tym ujęciu skarżący wiąże wynik sprawy przede wszystkim z oceną dobrowolności opuszczenia lokalu oraz ze znaczeniem, jakie Wojewódzki Sąd Administracyjny przypisał brakom aktywności prawnej i faktycznej ukierunkowanej na powrót. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął jednak, że istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 35 u.e.l. jest ustalenie czy osoba rzeczywiście opuściła miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 25 ust. 1 u.e.l. oraz czy nie dopełniła obowiązku wymeldowania, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.e.l. W tej konstrukcji prawnej rozstrzygające pozostaje to, czy dane miejsce stanowi faktyczne centrum życiowe osoby, a zamiar stałego przebywania nie jest oceniany wyłącznie przez pryzmat deklaracji. Wymaga on oparcia w okolicznościach obiektywnych, w tym w realności jego urzeczywistnienia. Takie rozumienie przesłanek meldunkowych Sąd pierwszej instancji konsekwentnie zastosował do ustaleń, które wynikają z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie podważa oceny zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku argument M.C., że deklaruje zamiar przebywania pod spornym adresem oraz że podnosił trudności w dostępie do lokalu. Sąd pierwszej instancji wprost wskazał, że przy ocenie przesłanki "opuszczenia" znaczenie ma także kwestia przymusu. Jednocześnie wyjaśnił, że z perspektywy u.e.l. stan przymusu nie ma charakteru trwałego, jeżeli osoba, która twierdzi, że została usunięta z lokalu, nie korzysta we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót albo gdy środki te okazują się nieskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się tu do utrwalonego sposobu rozumienia tej przesłanki, akcentując, że w takich okolicznościach wyczerpanie właściwych środków prawnych lub rezygnacja z ich zastosowania – w celu powrotu do miejsca zameldowania – usuwa stan przymusu, co otwiera drogę do wymeldowania. Na tym tle dobrowolne opuszczenie lokalu w realiach tej sprawy ziściło się. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji dobrowolności opuszczenia, choć rozumianej jako wynik zachowania dorozumianego, nie było więc utożsamieniem dobrowolności z jednorazowym aktem woli, lecz oceną całokształtu okoliczności wskazujących na trwałość opuszczenia i brak obiektywnych podstaw do uznania, że skarżący nadal realizuje w lokalu pobyt stały. W konsekwencji sprzeciw M.C. wobec wniosku o wymeldowanie ani jego polemika z rozstrzygnięciem organów, nie mogły zostać potraktowane jako podejmowanie takich środków prawnych i faktycznych, które świadczyłyby o braku wcześniejszego, dorozumianego opuszczenia lokalu, manifestowanego przez zaniechanie podjęcia stosownych działań we właściwym czasie. Postępowanie meldunkowe jest następstwem nieprzebywania w miejscu zameldowania i braku adekwatnych działań ukierunkowanych na faktyczny powrót. Sprzeciw wobec samego wymeldowania, do którego przesłanki już ziściły się, nie uchyla natomiast "dobrowolności" opuszczenia lokalu manifestowanej wcześniej przez bierność wymeldowywanej osoby i nie może być traktowane jako działanie prawne ukierunkowane niejako ze skutkiem wstecznym na powrót do lokalu. Z tych przyczyn zarzut pierwszy skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Zarzut drugi M.C. oparł na art. 334 § 1 i 2 K.c. i z tej perspektywy kwestionował ocenę własnego zachowania, wskazując na podejmowanie działań prawnych przeciwko decyzjom o wymeldowaniu oraz na to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek A.K. dnia 2 marca 2023 r., a już we wrześniu 2023 r. roszczenie posesoryjne miało wygasnąć z mocy prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że tak ujęty zarzut nie odpowiada materii, do której skarżący nawiązuje w wywodzie. Wskazany art. 334 K.c. nie posiada podjednostek redakcyjnych w postaci paragrafów i dotyczy złożenia przedmiotu świadczenia do depozytu przez dłużnika wierzytelności obciążonej zastawem. Odesłanie do art. 334 § 1 i 2 K.c. należy więc potraktować jako oczywistą pomyłkę. Jest to tym bardziej uzasadnione, że M.C. na stronie 5 skargi kasacyjnej doprecyzował, iż chodzi mu o wygaśnięcie roszczenia posesoryjnego po upływie roku, a zatem o art. 344 § 1 i 2 K.c. Nawet przy takiej korekcie zarzut nie jest usprawiedliwiony. Po pierwsze, art. 344 § 1 i 2 K.c. nie stanowił w sprawie podstawy rozstrzygnięcia o wymeldowaniu, lecz mógł pojawić się wyłącznie jako punkt odniesienia dla oceny, czy skarżący korzystał z instrumentów umożliwiających powrót do lokalu w sytuacji, gdy twierdził, że został pozbawiony do niego dostępu. Po drugie, zasadnicza teza M.C., że działania podejmowane w postępowaniu administracyjnym stanowiły "właściwą drogę prawną" dla obrony naruszonych praw w miejsce roszczeń posesoryjnych, nie mogła zostać podzielona. Jak zaznaczono wyżej, sprzeciw wobec wymeldowania jest działaniem procesowym skierowanym na utrzymanie wpisu ewidencyjnego. Nie jest natomiast środkiem, który realizuje cel wskazywany przez skarżącego, czyli faktyczne przywrócenie możliwości zamieszkiwania i odtworzenie centrum życiowego w spornym lokalu. Sąd pierwszej instancji nie utożsamiał też braku roszczeń posesoryjnych z automatyczną dobrowolnością opuszczenia. Odwołał się do tego elementu w kontekście oceny trwałości opuszczenia i realności powrotu skarżącego do lokalu. Argument M.C., że postępowanie o wymeldowanie zostało zainicjowane dnia 2 marca 2023 r., a we wrześniu 2023 r. roszczenie posesoryjne miało już wygasnąć, nie podważa oceny Sądu pierwszej instancji. Skarżący w istocie wskazuje na upływ czasu i wynikające z tego skutki. W realiach sprawy okoliczność ta działa jednak przeciwko jego stanowisku, ponieważ podkreśla trwałość stanu niezamieszkiwania i brak działań podejmowanych w okresie, który skarżący sam uznaje za prawnie relewantny. Nie zmienia to również konstatacji, że procedura wymeldowania była skutkiem niezamieszkiwania i braku obiektywnych przesłanek powrotu skarżącego do lokalu. Omawiany wyżej zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 "ppsa" przez niewłaściwe określenie wyniku kontroli działalności Burmistrza przy wydaniu decyzji z dnia 4 stycznia 2024 r. oraz Wojewody przy wydaniu decyzji z dnia 29 lutego 2024 r. M.C. wiązał z tym błędną ocenę spełnienia przesłanek z art. 35, art. 33 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.e.l. oraz pominięcie naruszeń przepisów K.p.a., w tym art. 7, art. 77 i 80, art. 8, art. 10 w powiązaniu z art. 79, a także ponownie art. 77 K.p.a. W tej części skarga kasacyjna nie została skonstruowana prawidłowo. W P.p.s.a. nie występuje przepis art. 1 § 2. Natomiast art. 2 P.p.s.a. normuje kwestię odmienną od tej, którą M.C. przypisuje temu przepisowi, ponieważ wskazuje, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Można domniemywać, że skarżący zmierzał do powołania przepisów innego aktu normatywnego, odnoszących się do zakresu sądowej kontroli administracji. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak wyjaśnień w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej i orzekając w granicach podstaw, nie może czynić domniemań co do identyfikacji aktu prawnego, który miałby zostać naruszony. Już z tej przyczyny wskazany zarzut – w zakresie dotyczącym art. 1 § 2 i art. 2 "ppsa" – uznać należało za nieskuteczny. Niezależnie od powyższego, w zakresie, w jakim M.C. w ramach zarzutu trzeciego powtarza tezy o błędnej ocenie przesłanek wymeldowania oraz o wadliwości postępowania dowodowego organów, jego argumenty pozostają polemiką z oceną prawną i procesową przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zagadnienia znaczenia uchybień proceduralnych, w tym do kwestii zawiadomienia o oględzinach w kontekście art. 79 K.p.a., i nie uznał ich za takie, które miałyby prowadzić do uchylenia decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał też, że organ stwarzał skarżącemu możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a M.C. z tej możliwości nie skorzystał, choć został skutecznie zawiadomiony o rozprawie administracyjnej i odebrał pismo informujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. W tych warunkach zarzuty odnoszone do art. 7, art. 77, art. 80, art. 8 i art. 10 K.p.a. nie zostały przez skarżącego skutecznie umotywowane, w szczególności w sposób pozwalający przyjąć, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił postępowanie organów administracji, w tym postępowanie dowodowe. W istocie M.C. podważa ocenę dowodów, zwłaszcza wiarygodność zeznań świadków, i ustalenia faktyczne, ale w tej płaszczyźnie nie wskazuje uchybień Sądu pierwszej instancji, które mieściłyby się w granicach skutecznie podniesionej podstawy kasacyjnej. Skarżący nie wykazał w szczególności, że spornego lokalu nie opuścił, bądź, że podejmował środki prawne w celu powrotu do niego (o czym wyżej). Zarzut czwarty, dotyczący naruszenia art. 134 i art. 151 P.p.s.a., ma charakter wtórny wobec zarzutów odnoszących się do prawa materialnego i do oceny prawidłowości postępowania przed organami. M.C. twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie oddalił skargę, choć z materiału dowodowego wynikało, że była ona zasadna. Taka argumentacja nie może odnieść skutku. Skoro, jak wyjaśniono powyżej, zarzuty zmierzające do wykazania wadliwej subsumcji przepisów u.e.l. oraz uchybień proceduralnych nie są usprawiedliwione, to nie sposób przyjąć, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi. Nie wykazano także naruszenia art. 134 P.p.s.a. Sam fakt, że M.C. prezentuje odmienną ocenę zebranego materiału, nie oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił obowiązkowi rozpoznania sprawy w jej granicach. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art. 91 § 3 P.p.s.a. M.C. powiązał z brakiem wezwania go przez Sąd pierwszej instancji do osobistego stawiennictwa w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał wskazać w ustnych motywach, iż jego obecność przyczyniłaby się do lepszego wyjaśnienia okoliczności, a mimo to zamknął rozprawę i wydał wyrok. Tak ujęty zarzut nie jest usprawiedliwiony. Przepisy dotyczące osobistego stawiennictwa kształtują uprawnienie Sądu do wezwania strony, a nie jego bezwzględny obowiązek w każdej sprawie, w której strona mogłaby wnieść dodatkowe wyjaśnienia. Ocena, czy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do zamknięcia rozprawy, należy do Sądu orzekającego. M.C. nie wykazał, aby w realiach tej sprawy doszło do uchybienia procesowego w omawianym zakresie, w szczególności, że mógłby on przedstawić takie nieznane okoliczności sprawy, które rzutowałyby na jej wynik. Należy też uwzględnić, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżącemu przyznano prawo pomocy, obejmujące ustanowienie adwokata. Tym samym ewentualny brak osobistego stawiennictwa M.C. nie pozbawiał go możliwości przedstawienia stanowiska w formach przewidzianych w P.p.s.a. Konkludując, również omówiona wyżej podstawa kasacyjna również nie mogła więc prowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.