II OSK 2829/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 929/24 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 października 2024 r. nr SKO.4150.635.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 23 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 929/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi") po rozpoznaniu skargi A. K. (dalej: "inwestor", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 7 października 2024 r. nr SKO.4150.635.2024 - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Andrespol (dalej: "Wójt") z 26 sierpnia 2024 r. Nr 8/2024 oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] , gmina [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") polegającą na bezzasadnym uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie wadliwie wyznaczono obszar analizowany, co nie pozwala na przyjęcie wyników analizy, jako podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy; b) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten pozwala na nieograniczoną możliwość rozszerzania obszaru analizy celem "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę dla uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku, co skutkowało błędnym uznaniem, iż organy administracji wadliwie ustaliły granice obszaru analizowanego; c) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż za front działki należy przyjąć cały bok działki przylegający do drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z ww. przepisem stanowi front działki; d) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż organy administracji powinny rozszerzyć obszar analizowany w celu "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę dla uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku, w sytuacji gdy nawet ustalenie granic obszaru analizowanego zgodnie ze stanowiskiem strony, tj. wynoszącego 189 metrów nie pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie wadliwie wyznaczono obszar analizowany, co nie pozwala na przyjęcie wyników analizy, jako podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunkach zabudowy, podczas gdy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zaś wynik sporządzonej analizy urbanistycznej nie budzi wątpliwości, co do tego, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do błędnej wykładni norm prawa materialnego, a nadto sąd I instancji nie wykazał, aby ewentualne uchybienia organów administracji miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie w szczególności, gdy podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było również naruszenie ładu przestrzennego przez planowaną inwestycję; c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Łodzi uwzględniając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. Równocześnie trzeba wskazać, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz wtórnego, wobec rozstrzygnięcia, znaczenia uzasadnienia wyroku, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez strony mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji mogłoby, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22; wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24; wyrok NSA z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1564/25, CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. Podobnie, oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że w sprawie konieczne będzie sporządzenie ponownej analizy urbanistycznej, opartej na prawidłowo ustalonych granicach obszaru analizowanego, zgodnie z wykładnią art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przyjętą w zaskarżonym wyroku. 3.5. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zakresie rozumienia pojęcia frontu terenu. Chodzi o to, czy w sytuacji, gdy bok terenu inwestycji przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd, prostopadle lub pod innym kątem (tj. teren inwestycji nie przylega w całości do drogi), za front terenu należy uznać wyłącznie odcinek granicy bezpośrednio stykający się z drogą, czy też całą szerokość (długość) terenu inwestycji mierzoną od strony tej drogi. 3.6. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że w świetle art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p., przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przede wszystkim, w świetle wykładni językowej nie można udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy odniesienie się w przywołanym przepisie do części granicy działki budowlanej przylegającej do drogi dotyczy wskazania jednego z boków działki rozumianej jako figura geometryczna, czy też wskazania określonego fragmentu tej akurat granicy, pokrywającego się z szerokością drogi stykającej się tą częścią działki. W takiej sytuacji należy odwołać się do argumentów natury celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Po pierwsze, celem wprowadzenia definicji frontu terenu jest wskazanie podstawy do ustalenia granic obszaru analizowanego, które winny być ustalone w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. Chodzi tu o zatem o zachowanie zasady adekwatności wyznaczenia granic obszaru analizowanego wobec wielkości działki – im dłuższe granice działki, tym większe powinny być granice obszaru analizowanego. Po drugie, odwołując się do argumentów natury funkcjonalnej, należy zauważyć, że wariant wykładni art. 61 ust. 5a u.p.z.p. proponowany przez SKO w Łodzi podważa w istocie sens indywidualnego wyznaczania frontu terenu w tych wszystkich przypadkach, w których bok terenu inwestycji przylega do drogi prostopadle lub pod innym kątem (tj. teren inwestycji nie przylega w całości do drogi). Z uwagi bowiem na typową szerokość dróg dojazdowych bezpośrednio przylegających do nieruchomości, rzadko przekraczającą w praktyce 6 m (warto przy tym zauważyć, że dotychczasowe warunki techniczne dopuszczały szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie mniejszą niż 3 m - zob. § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), granice obszaru analizowanego wynosiłyby zawsze 50 m, niezależnie od wielkości działki lub długości poszczególnych granic. Warto dodać, że na wspomnianą dysfunkcjonalność utożsamiania frontu działki z szerokości drogi dojazdowej, prowadzącą do wyznaczenia granic obszaru analizowanego w wymiarze minimalnym niezależnie od długości relewantnej granicy terenu inwestycji, zwracano już uwagę w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 787/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2011, sygn. akt IV SA/Wa 650/11, CBOSA). Po trzecie, wykładnia proponowana przez SKO w Łodzi może prowadzić do naruszenia zasady równości (art. 32 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Otóż moglibyśmy mieć do czynienia z sytuacją, w której sąsiadujące ze sobą działki o podobnych wymiarach, miałyby wyznaczone zasadniczo odmienne obszary analizowane z tego tylko powodu, że do jednej z tych działek ta sama droga dojazdowa przylega równolegle, a do drugiej prostopadle lub pod kątem. W konsekwencji, tego rodzaju zróżnicowanie mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), której celem jest zapewnienie kontynuacji zabudowy o podobnych parametrach urbanistycznych oraz architektonicznych na pewnym obszarze, stanowiącym w istocie urbanistyczną całość. Reasumując powyższe rozważania, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. należy wykładać w ten sposób, że w sytuacji, gdy bok terenu inwestycji przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd, prostopadle lub pod innym kątem (tj. teren inwestycji nie przylega w całości do drogi), za front terenu należy uznać całą szerokość terenu inwestycji mierzoną od strony tej drogi, a nie tylko odcinek terenu inwestycji bezpośrednio stykający się z tą drogą. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela wykładni pojęcia frontu działki przyjętej w wyroku NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1376/21, CBOSA (wyrok ten został wydany na tle § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, jednak istota problemu pozostaje ta sama). 3.7. Uzupełniająco należy dodać, że w sytuacji, w której granica terenu inwestycji położona od strony drogi dojazdowej, składa się z więcej niż jednej działki, za front terenu w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. należy uznać odcinek odpowiadający szerokości całej tej granicy, a nie tylko odcinek odpowiadający szerokości jednej z działek stykającej się z drogą dojazdową. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że szerokość frontu terenu powinna stanowić sumę szerokości całych granic działek nr [...] i [...] położonych od strony drogi dojazdowej stanowiącej działkę nr [...], a nie wynosić 6 m, jak wadliwie przyjęły w tej sprawie organy odwołując się do szerokości działki nr [...]. Tytułem uzupełnienia można tylko jeszcze dodać, że frontem terenu inwestycji nie może być ta część granicy działki, która nie stanowi terenu inwestycji (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2209/23, CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy jednak nie zachodzi, albowiem inwestor objął granicami terenu inwestycji całe działki [...] i [...] . 3.8. Argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do warunków umożliwiających ewentualne rozszerzanie granic obszaru analizowanego ponad wartości podstawowe jest bezprzedmiotowa w sytuacji, w której spór dotyczył reguł ustalania parametru determinującego granice obszaru w wymiarze podstawowym (minimalnym). Można powiedzieć, że rozważania Kolegium są tu oparte na błędzie logicznym petitio principii, czyli budowaniu dalszej argumentacji na przesłance, która sama jest przedmiotem sporu. 3.9. Zasadnie WSA w Łodzi nie odnosił się do innych kwestii dotyczących spełnienia w realiach niniejszej sprawy wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ocena spełnienia tych warunków może być bowiem prowadzona dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. W tym zakresie kluczowe znaczenie ma prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna (por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 603/25, CBOSA). 3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.