II OSK 2827/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 390/16 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy pawilonu handlowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 390/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zabudowy pawilonu handlowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę w całości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że podstawą wydanego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiającego wydania T. K. zaświadczenia o żądanej treści stanowiły przepisy działu VII (art. 217-220) k.p.a. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k p a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub, gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z treści zaskarżonych aktów wywieść należy, że kontrolowane postępowanie toczyło się w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, konkretyzującym treść art. 217 ust 2 pkt 1 k.p.a. w ten sposób, że w związku z postępowaniem prowadzonym w na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym zauważyć należy, że w odróżnieniu od zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., w którym dokonuje się prostego przeniesienia zapisów określonych rejestrów czy ewidencji pozostających w dyspozycji organu, w tym także planu miejscowego który mógłby być tylko zacytowany, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. organ dokonuje wykładni zapisów planu miejscowego i uzyskany rezultat przedstawia w zaświadczeniu, względnie w postanowieniu odmawiającym udzielenia zaświadczenia. Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy w świetle postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalna była - na terenie wskazanym we wniosku - budowa pawilonu handlowego o parametrach wskazanych w załączonym projekcie budowlanym. W niniejszej sprawie niesporne jest, że obiekt w związku z budową którego skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami planu miejscowego, stanowi pawilon handlowy (obiekt typu kontenerowego) nietrwale związanym z gruntem, o wysokości 3,10 m. Niesporne również jest, że teren na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie placu S. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2009r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr [...], poz. 22). Pawilon ten usytuowany jest na obszarze [...] w wydzieleniu wewnętrznym A. Dla tego terenu obowiązują następujące ustalenia szczegółowe dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów: 1/ wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu: a/ nie może być większy niż 18 m nie mniejszy niż 9 m, w granicach wydzielenia wewnętrznego A; b/ nie może być większy niż 9 m i nie mniejszy niż 5m w granicach wydzielenia wewnętrznego B; c/ nie może być większy niż 38 m, poza granicami wydzieleń wewnętrznych. Należy jednak wskazać, że wykładni normy prawnej zawartej w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (podobnie jak w przypadku innych aktów prawnych) i określającej szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów, nie można dokonywać w oderwaniu od innych aktów prawnych rangi ustawowej oraz od pozostałych przepisów planu, w szczególności zasad ogólnych odnoszących się do wszystkich terenów objętych planem miejscowym. Wykładnia prawa jest bowiem operacją myślową nie ograniczającą się do wykładni dwu przepisów lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (tak NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 1796/14 CBOSA, nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wykładnia prawa dokonana w niniejszej sprawie przez Kolegium jest prawidłowa, w efekcie czego organ słusznie utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność inwestycji z planem miejscowym. Szczególnie istotna okazała się argumentacja podniesiona dopiero przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołująca się do postanowienia zawartego w § 5 pkt 9 planu miejscowego, umieszczonego w rozdziale 2 zatytułowanym: "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem". Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie dla wszystkich terenów objętych ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego i co istotne, wprowadza zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych i wolno stojących budynków gospodarczych na obszarze całego planu. W niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy pawilon handlowy ze względu na jego cechy określone w przedstawionym projekcie budowlanym - w szczególności brak trwałego związania z gruntem - stanowi w świetle przepisów Prawa budowlanego tymczasowy obiekt budowlany, tj. obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Spór między stronami, dotyczy natomiast możliwości zakwalifikowania takiego obiektu budowlanego do kategorii budowli - tak jak uczyniło to Kolegium. W świetle regulacji zawartej w § 5 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powyższy spór - przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia- traci jednak na znaczeniu. Niezależnie bowiem od tego, czy przedmiotowy pawilon handlowy - stanowiący niewątpliwie tymczasowy obiekt budowlany - jest jednocześnie budowlą (jak twierdzi Kolegium), przesądzające znaczenie ma, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza bezwzględny zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym zakresem swojego działania tymczasowych obiektów budowlanych. Zakaz ten odnosi się również do przedmiotowego pawilonu. Odnotować w tym miejscu należy, że oceny takiej nie podważa również strona skarżąca. Główne zarzuty i argumenty skargi, zmierzają bowiem do wykazania wadliwej wykładni przepisów Prawa budowlanego (w związku z uznaniem przez Kolegium, że tymczasowy obiekt budowlany może być równocześnie budynkiem albo budowlą) oraz naruszenia art. 8 k.p.a. W skardze brak zaś zarzutów kierowanych pod adresem dokonanej przez Kolegium wykładni przepisów planu z zastosowaniem § 5 pkt 9. W konsekwencji należało zgodzić się ustaleniem organów, że w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie którego dotyczył wniosek, nie ma prawnej możliwości sytuowania pawilonu handlowego stanowiącego tymczasowy obiekt budowlany. Słusznie zatem, badając sprawę w trybie kontroli instancyjnej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zobowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, że bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia pozostaje fakt, że przepis § 5 pkt 9 planu miejscowego, jako podstawa odmowy wydania zaświadczenia przywołany został dopiero przez organ II instancji a pominięty przez organ pierwszej instancji. Pomimo bowiem, że postępowanie o wydanie zaświadczeń jest postępowaniem uproszonym, to prowadzące je organy nie są zwolnione od obowiązku stosowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta, sformułowana przepisie art. 15 k.p.a., objęta jest ochroną konstytucyjną wynikającą z art. 78 Konstytucji RP. Jej idea sprowadza się do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej administracyjnej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) które skutecznie wniesione, gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Rozpoznanie sprawy przez organ II instancji obejmuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Organowi odwoławczemu nie wolno ograniczać się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji (postanowienia), czy też tylko do kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Konsekwencją stosowania tej zasady jest, między innymi to, że organ drugiej instancji obowiązany jest poprawić, wyjaśnić ewentualnie uzupełnić, to czego nie zrobił bądź źle zrobił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zmieniając zatem tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz jej zakresu, merytorycznie ją załatwia, dokonując własnych ustaleń - do czego upoważnia go art. 138 k.p.a. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować organ odwoławczy zawarty jest w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie Przepis ten, odpowiednie zastosowanie znajduje do postanowień. Organ odwoławczy - działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ma też prawo do tego, aby własne orzeczenie którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w sposób który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia lub rozstrzygnięcia orzeczenia organu pierwszej instancji. Przykładowo, może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji (lecz ten sformułował je znacznie bardziej lakonicznie), lub też jedynie doprecyzować, uszczegółowić samo rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku z art. 144 k.p.a.) i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu jakim jest rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ odwoławczy utrzymuje w mocy postanowienie organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie sformułowane przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest zgodność z planem miejscowym wskazanej wcześniej inwestycji. Ta sama podmiotowo i przedmiotowo sprawa, była więc dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy pierwszej i drugiej instancji. W takiej sytuacji, wada postanowienia pierwszoinstancyjnego polegająca ma pominięciu, przy analizie zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazu zawartego w § 5 pkt 9 tego planu, została usunięta przez Kolegium, do czego organ ten miał prawo a w świetle art. 15 k.p.a. wręcz był zobowiązany. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza obowiązującego prawa w taki sposób, aby mogło zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Kolegium, co prawda nie odniosło się do wszystkich zarzutów zażalenia, ale nie stanowi to o wadliwości podjętego aktu. Nie jest to naruszenie prawa tego rodzaju, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd zgodził się z argumentacją organu, że tymczasowy obiekt budowlanego może być uznany za budynek, budowlę czy też obiekt małej architektury tylko charakteryzujący się dodatkowymi cechami. Stanowisko takie znajduje wsparcie choćby w wykładni gramatycznej art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 5 Prawa budowanego, w których to przepisach ustawodawca użył sformułowania obiekt budowlany. Jest też powszechnie aprobowane w orzecznictwie. Wskazać zwłaszcza należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 3 lutego 2014 r., sygn. akt II FPS 11/13, w uzasadnieniu której Sąd podkreślił, że zgodnie definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tymczasowe obiekty budowlane stanowią szczególną odmianę obiektów budowlanych, wyróżnioną ze względu na dwa zespoły cech, tj. albo cechę czasowości użytkowania albo cechę nie połączenia trwałego z gruntem. NSA zaznaczył także, że z brzmienia przepisu art. 3 pkt 1 lit. a - c ustawy Prawo budowlane wynika, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter wyczerpujący, zatem każdy obiekt budowlany można zaliczyć wyłącznie do jednej z trzech wymienionych w tym przepisie kategorii. W takim znaczeniu odrębnej kategorii obiektów budowlanych nie tworzą "tymczasowe obiekty budowlane". Zdaniem NSA, te ostatnie są pewną odmianą wszystkich obiektów budowlanych, wobec czego również w kategoriach budynków, budowli czy obiektów małej architektury mogą mieścić się takie, które spełniają ich cechy i są tymczasowymi obiektami budowlanymi. Podobny pogląd zaprezentowany został także w literaturze przedmiotu (zob. Prawo budowlane. Komentarz, praca zbiorowa pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2007 r., str. 40 i 53) oraz w orzeczeniach sądów, podejmowanych na gruncie spraw z zakresu Prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. VII/SA/Wa1294/15, COBOS, nsa.gov.pl). Z tego względu nie mogły być uznane zarzuty skargi wskazujące, że prezentowana argumentacja jest nieprawidłowa z punktu widzenia wymagań jakie nakładają zasady poprawnego podziału logicznego. W konsekwencji nie są też trafne zarzuty kwestionujące stanowisko organu, co do tego, że odmowa wydania zaświadczenia uzasadniona była również ze względu na to, że przedmiotowy pawilon może być kwalifikowany jako budowla i tym samym nie spełnia wymagań wysokościowych przewidzianych w przepisach planu dla wydzielania wewnętrznego A terenu oznaczonego symbolem 5 MW-U/3. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. z tego względu, że na obszarze objętym planem istnieją inne obiekty budowlane o podobnej charakterystyce jak skarżącej. Jak słusznie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę, zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. mógłby być podniesiony tylko w sytuacji (która nie miała miejsca), gdyby właściciele sąsiednich obiektów, w identycznym stanie faktycznym i prawnym, otrzymali zaświadczenia o zgodności tych obiektów z planem, a skarżąca nie. W prowadzonym postępowaniu uproszczonym rolą organu było przede wszystkim dokonanie interpretacji aktu prawa miejscowego. Oceniając zgodności inwestycji z planem miejscowym, organ odnosił więc konkretną inwestycję do przepisów planu miejscowego analizując, czy pozostaje ona zgodna z planem pod względem funkcji terenu oraz ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie bada natomiast, czy odpowiada ona obiektom sąsiednim Dla tak takiej oceny bez znaczenia pozostaje zatem to, czy obok znajdują się takie same lub podobne obiekty. Ich ewentualne istnienie nie stanowi bowiem kryterium zgodności z planem miejscowym, tym bardziej, że nie wiadomo w jakim okresie (pod rządami jakich przepisów) zostały one wzniesione i czy dokonano tego legalnie. Zasada dobrego sąsiedztwa, do której w istocie odwołuje się skarżąca, znajduje zaś zastosowane na obszarze na którym nie ma uchwalonego planu miejscowego. Wobec przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - nie znajdując podstaw dla wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego - stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w całości. T. K. wniosła, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz.718 dalej: PrPostSądAdm.), skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 PrPostSądAdm. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c PrPostSądAdm. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez Sąd II instancji przepisu art. 15 k.p.a. przejawiające się w potwierdzeniu, że oparcie podstawy prawnej odmowy wydania zaświadczenia przez organ drugiej instancji na przepisie uchwały [...]Rady Miejskiej W. z [...] maja 2009 r. (dalej:MPZP) niepowołanym przez organ pierwszej instancji, nie skutkuje naruszeniem art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 PrPostSądAdm. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 2 ,3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego zawiera się w pojęciu obiektu budowlanego i może być zakwalifikowane jako jeden z trzech jego rodzajów. Na tych podstawach wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwgzlędnienie skargi pomimo naruszenia art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Artykuł 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia, a przy przeprowadzeniu tej kontroli stosował przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne zawarte w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje inny rodzaj skargi do sądu administracyjnego, skargi na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten rodzaj skargi nie miał zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, o odrębnym przedmiocie. O ile bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, o tyle przedmiotem postępowania w sprawie zaświadczeń jest potwierdzenie istnienia faktu wynikającego z prowadzonych rejestrów, ewidencji przez organ administracji publicznej. Według art. 48 ust.3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w postanowieniu nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku następuje potwierdzenie faktu nie na podstawie rejestrów, ewidencji, a na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrznenego. Wymaga to zatem zastosowania postanowień planu do określonej w postanowieniu budowy, co do której prowadzone jest postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym przypadku prezydent miasta dokonuje wykładni postanowień planu. W sprawie w zaskarżonym postanowieniu zostało utrzymane w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. ze względu na to, że jest ono zgodne z zapisem miejscowego planu co do wysokości obiektu budowlanego, które w myśl zapisów planu muszą mieć wysokość 9 m. Pawilon handlowy objęty żądaniem potwierdzenia zgodności z miejscowym planem nie spełnia tych wymogów z uwagi na wysokość 3,10 m. Fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nadto dla potwierdzenia braku zgodności powołało się na zapisy § 5 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennnego w rejonie placu S. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] maja 2009 r., nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności. To, że w zaskarżonym wyroku Sąd zakaceptował rozszerzającą wykładnię na inne postanowienia planu, w tym postanowienia ogólne nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności. Rozszerzenie zakresu ustaleń zgodności z miejscowym planem tego samego rodzaju budowy, przy nie zakwestionowaniu wysokości pawilonu handlowego nie może podważyć prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego, a tylko wadliwe zastosowanie tego rodzaju przepisów daje podstawę do uwzględnienia skargi i zastosowania środka prawnego przez Sąd wobec zaskarżonego aktu. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy potwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie było podstaw do prowadzenia czynności postępowania wyjaśniającego co do ustaleń stanu faktycznego. Rodzaj budowy wyznacza postanowienie organu nadzoru budowlanego i w tym zakresie należy potwierdzenie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 5, art. 3 pkt 2,3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Według art. 3 pkt 1 tej ustawy “Ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Artykuł 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że “Ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". W definicji tymczasowego obiektu budowlanego przyjęto odesłanie do pojęcia obiektu budowlanego, co ma tę konsekwencję prawną, że tymczasowym obiektem budowlanym może być budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, bądź obiekt małej architektury. Wyznaczając zakres pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego przez odesłanie do pojęcia obiektu budowlanego wprowadzono w art. 3 pkt 5 wyróżnienie dwóch cech przesądzających o kwalifikacjach obiektu budowlanego do tymczasowego obiektu budowlanego: 1) obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórkę; 2) obiekty budowlane nietrwale połączone z gruntem. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2014 r., sygn. II FPS 11/13 w zaskarżonym wyroku przeprowadzono prawidłową wykładnię art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 2, 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.