II OSK 2823/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Piekoszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ke 22/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w P. na bezczynność Wójta Gminy Piekoszów w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od A. z siedzibą w P. na rzecz Wójta Gminy Piekoszów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. (dalej: Stowarzyszenie) w P. na bezczynność Wójta Gminy Piekoszów w przedmiocie udostępniania informacji o środowisku, zobowiązał Wójta Gminy Piekoszów do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 14 listopada 2017 r. – w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku. Ponadto, stwierdził, że Wójt Gminy Piekoszów dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Wójta Gminy Piekoszów na rzecz Stowarzyszenia koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 13 kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Wójta Gminy Piekoszów podnosząc, że nie został rozpatrzony wniosek o przekazanie "wyników analizy wody pitnej z ujęcia Piekoszów I i Piekoszów II wykonanych przed 20 października 2017 r. które to wyniki doprowadziły do chlorowania wody, spowodowane obecnością bakterii coli w ww. ujęciach oraz decyzji (...) Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2018 r. stwierdzająca przydatność wody do spożycia dla ludzi". Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wniosek złożony został w trybie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Wobec braku odpowiedzi, wniosek został ponowiony w pismach z 21 listopada 2017 r. oraz z 28 marca 2018 r. Pismem z 19 kwietnia 2018 r. organ, poinformował Stowarzyszenie, że chlorowanie wody pobieranej z ujęcia Piekoszów I i Piekoszów II, które miało miejsce 20 października 2017 r. prowadzone było w ramach działań profilaktycznych, zapobiegawczych i nie było podyktowane stwierdzeniem obecności bakterii coli. Komunikat organu informujący o tej sytuacji został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej organu. W związku z powyższym organ nie posiada wyników analiz wody sprzed 20 października 2017 r., a z informacji uzyskanych od Zakładu Usług Komunalnych sp. z o.o. z siedzibą w Piekoszowie wynika, że takie badania nie były wykonywane. Udostępniono ponadto decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z 28 czerwca 2017 r. stwierdzającą przydatność wody do spożycia z wodociągu Piekoszów II. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że pismo z 19 kwietnia 2018 r. stanowiło odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia z 14 listopada 2017 r., udzieloną dopiero po wniesieniu skargi, pomimo dwóch ponagleń i po upływie 5 miesięcy od złożenia wniosku. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Termin ten może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") stosuje się odpowiednio. Takie same terminy obowiązują w razie odmowy udostępnienia informacji (art. 14 ust. 5). Wniosek Stowarzyszenia przez pięć miesięcy pozostawał bez odpowiedzi ze strony organu. W szczególności nie poinformowano Stowarzyszenia o przedłużeniu terminu do jego rozpatrzenia ani też o przyczynach zwłoki w udzieleniu odpowiedzi. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że udzielona Stowarzyszeniu odpowiedź nie jest pełna. Udostępniono decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach stwierdzającą przydatność wody z wodociągu do spożycia, jednak bez pełnej informacji pozostał wniosek dotyczący nadesłania wyników badań wody pitnej. Żądanie udostępnienia wyników z badania wody dotyczyło bowiem tych badań, które były przyczyną chlorowania wody. Ponadto z dołączonego do skargi pisma Zakładu Usług Komunalnych w Piekoszowie z 20 października 2017 r. wynika, że próbka wody, w której stwierdzono występowanie bakterii z grupy coli została pobrana z nowego odcinka sieci (z hydrantu) wybudowanej przez prywatnego inwestora. Odcinek ten zlokalizowany jest przy ul. Wspólnej w Piekoszowie i w celu dokonania prób technicznych został napełniony wodą z ujęcia Piekoszów II. Próby wody zostały pobrane przed oddaniem go do użytkowania, a w dacie sporządzania tego pisma, nie był eksploatowany przez Zakład Usług Komunalnych w Piekoszowie. Odcinek ten poddany został dezynfekcji i dodatkowemu płukaniu, a po zakończeniu tych czynności woda miała być ponownie przebadana na koszt inwestora pod kątem bakteriologicznym. Zakład Usług Komunalnych wyjaśnił także w tym piśmie, że w związku z zaistniałą sytuacją, wprowadzone zostało profilaktyczne chlorowanie całej sieci, które zgłoszono do organu inspekcji sanitarnej, a w dniu 23 października 2017 r. miały zostać pobrane kontrolne próbki wody do analizy pod kątem bakterii chorobotwórczych z ujęć Piekoszów I i Piekoszów II. Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Piekoszów nie odniósł się do wyników badań opisanych w piśmie z 20 października 2017 r. w odpowiedzi z 19 kwietnia 2017 r., stwierdzając jedynie, że chlorowanie wody "nie było podyktowane stwierdzeniem obecności bakterii coli w sieci zarządzającej przez Spółkę". Natomiast we wniosku o udostępnienie informacji o środowisku chodziło o te badania wody, które doprowadziły do przeprowadzenia chlorowania. Z cytowanego wyżej pisma wynika wprost, że dotyczyły one nowego odcinka sieci, który napełniony został przed oddaniem do użytku wodą z ujęcia Piekoszów II i że wykrycie bakterii z grupy coli w wodzie badanej na tym odcinku było bezpośrednią przyczyną chlorowania. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że nie można przyjąć, że wniosek z 14 listopada 2017 r. został rozpatrzony przez organ. Sąd I instancji wskazał, że obowiązek udostępnienia informacji o środowisku, w tym o stanie wody spoczywał na Wójcie Gminy Piekoszów na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji wskazał, że wniosek złożony w trybie ustawy środowiskowej powinien być rozpatrzony przez udzielenie stosownej informacji o środowisku i jego ochronie (przy uwzględnieniu trybu przewidzianego w art. 15 ustawy środowiskowej) albo przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia tej informacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Piekoszów. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 15 ustawy środowiskowej. Zdaniem organu, Sąd I instancji błędnie ustalił, że Wójt Gminy Piekoszów nie udzielił informacji Stowarzyszeniu, podczas gdy organ udzielił takiej informacji w piśmie z 19 kwietnia 2018 r. Ponadto informacja ta została udzielona na stronach internetowych Zakładu Usług Komunalnych w Piekoszowie sp. z o.o. i Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Urzędu Gminy w Piekoszowie w dniu 20 października 2017 r. Upublicznienie dokumentu oznacza, te jest to podstawowa forma umożliwienia dostępu do informacji w nim zawartych i nie jest już możliwe udostępnianie informacji na wniosek. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), udostępniane na wniosek są informacje, które nie zostały upublicznione w BIP. W ocenie organu, podobne założenie należy przyjąć w odniesieniu do informacji upublicznionych w BIP na podstawie odpowiednich przepisów ustawy środowiskowej. Ponadto organ zarzucił również naruszenie art. 9 ust 1 pkt 1 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że w trybie tej ustawy udostępnieniu podlega informacja dotycząca stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda podczas gdy informacja której żąda Stowarzyszenie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to wprost z art. 13 pkt 8 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.) w związku z § 26 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2294), których to przepisów Sąd w niniejszym stanie faktycznym nie zastosował. Zdaniem organu, ustawa środowiskowa reguluje kwestię udostępniania informacji o wodzie jako jednego z elementów środowiska, a nie badaniach wody pitnej przeznaczonej do spożycie przez ludzi. Upublicznianie badań wody przeznaczonej do spożycia reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które odsyła w § 26 do cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia bądź do komunikatów zamieszczanych na stronie internetowej. Zdaniem organu, oznacza to, że Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia art. 4 ust. 3 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie. Informacja, o którą wnosiło Stowarzyszenie mogła być udostępniona na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia. Przepis § 26 pkt 4 tego rozporządzenia zobowiązuje organ do udostępniania informacji o jakości wody pitnej w formie komunikatów. Wójt Gminy Piekoszów w dniu 20 października 2017 r. zamieścił stosowny komunikat i informację przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie dla adwokata kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 13 pkt 8 cyt. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz w związku z § 26 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. Wynika to z tego, że Sąd I instancji powyższych przepisów nie zastosował w stanie faktycznym tej sprawy. Należy bowiem podkreślić, że przepisy ustawy środowiskowej regulują udostępnianie informacji o wodzie jako jednego z elementów środowiska, lecz nie dotyczy to badania wody pitnej przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Natomiast udostępnianie informacji publicznej dotyczącej badań wody przeznaczonej do spożycia reguluje § 26 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, który to przepis zobowiązuje właściwy organ do udostępniania właśnie informacji o jakości wody pitnej w formie komunikatów na stronie internetowej urzędu gminy (§ 26 ust. 4). W tej sprawie nastąpiło to w dniu 20 października 2017 r. w formie komunikatów Zakładu Usług Komunalnych w Piekoszowie, czyli przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, na jego stronie internetowej oraz komunikatu na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy w Piekoszowie w zakładce "jakość wody". Nie jest to bowiem informacja publiczna o wodzie jako elemencie środowiska w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ustawy środowiskowej. Ponadto podanie tej informacji w tym trybie oznacza, że jest to jedyna forma umożliwienia dostępu do niej, czyli nie można jej udostępnić na wniosek, ponieważ na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępniane na wniosek są informacje, które nie zostały podane w BIP. Dotyczy to także informacji podanych w BIP na podstawie odpowiednich przepisów ustawy środowiskowej jak i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z kolei przepis art. 13 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jednoznacznie stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym ds. gospodarki wodnej określi w formie rozporządzenia sposób informowania konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Po drugie, zasadny jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 4 ust. 3 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie. Wynika to z tego, że informacja, o którą wystąpiło Stowarzyszenie mogła być udostępniona lecz na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia, biorąc pod uwagę, że to właśnie przepis § 26 ust. 4 cyt. rozporządzenia zobowiązuje właściwy organ do udostępniania informacji o jakości wody pitnej w formie komunikatów. Dlatego też Wójt Gminy Piekoszów w dniu 20 października 2017 r. zamieścił taki komunikat i informacje przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Należy bowiem zaznaczyć, że chlorowanie wody pobieranej z ujęcia Piekoszów I i Piekoszów II było prowadzone tylko w ramach działalności profilaktycznej i nie było związane w wykryciem bakterii z grupy coli lub innych bakterii w sieci wodociągowej zarządzanej przez Spółkę. Oznacza to, że Zakład Usług Komunalnych w Piekoszowie nie przeprowadzał także badań bakterii coli w sieci, a przedmiotowe chlorowanie wody było o charakterze profilaktycznym. Natomiast Zakład Usług Komunalnych w Piekoszowie jednoznacznie stwierdził, że próba wody z zawartością bakterii z grupy coli jest wyłącznie z nowego odcinka sieci (hydrantu), który został wybudowany tylko przez prywatnego inwestora. Natomiast próby wody zostały pobrane przed oddaniem go do użytku, a obecnie ten odcinek sieci nie jest użytkowany przez Zakład Usług Komunalnych w Piekoszowie. W tej informacji także dodano, że ten "odcinek sieci został poddany niezwłocznie dezynfekcji i dodatkowemu płukaniu, po zakończeniu tych czynności woda ponownie zostanie przebadana pod kątem bakteriologicznym na koszt inwestora. Dopiero po uzyskaniu pozytywnych wyników badań i dokonania odbiorów technicznych przedmiotowy odcinek zostanie oddany do eksploatacji". Natomiast Stowarzyszenie we wniosku nie żądało udostępnienia prób wody z odcinka sieci prywatnego inwestora, tylko z ujęcia Piekoszów I i Piekoszów II, które to próby wody z tej przyczyny nie były wykonywane, o czym Stowarzyszenie zostało publicznie poinformowane zarówno poprzez informację na stronie internetowej, jak i stronie internetowej BIP Urzędu Gminy w Piekoszowie w dniu 20 października 2017 r. Nastąpiło to wiec jeszcze przed wystąpieniem Stowarzyszenia w dniu 14 listopada 2017 r. do Wójta Gminy Piekoszów o udzielenie przedmiotowej informacji publicznej. Ponadto udzielenie informacji publicznej w tym zakresie przedmiotowym nastąpiło – co należy podkreślić – także na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w związku z art. 13 pkt 8 tejże ustawy oraz § 26 pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. Dane te dotyczyły tylko prywatnego odcinka sieci wodociągowej, o których udostępnienie wyników nie wystąpiło Stowarzyszenie. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, jak i Stowarzyszenia brak jest w tym zakresie przedmiotowym wyników badań wody pitnej z ujęcia Piekoszów I i Piekoszów II, które właściwy organ czyli Wójt Gminy Piekoszów mógłby udostępnić na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ustawy środowiskowej. Wójt Gminy Piekoszów informacji takich nie posiada, jak i nie jest wytwórcą takiego dokumentu, a więc nie może udzielić tego rodzaju informacji publicznej. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.