II OSK 2823/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 547/14 odrzucającego skargę M.K. i A.K. na pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 27 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M.K. i A.K. (dalej jako "skarżący") na pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z [...] marca 2008 r. skarżący A.K. złożył do Wójta Gminy Bystra-Sidzina wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie, między innymi, oceny zgodności z prawem i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiektów tartaku na działkach A.S. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do przebiegu postępowania i korespondencji prowadzonej przez skarżącego z właściwymi organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz organami nadzoru budowlanego. Następnie Sąd I instancji wskazał, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 9 k.p.a, pismem z 20 stycznia 2014 r. poinformował skarżącego, że zakończył postępowanie w sprawie odwołania A.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z [...] października 2009 r. nakazującej rozbiórkę tartaku. Jednocześnie wyjaśnił skarżącemu, że z uwagi na przedmiot sprawy, nie legitymuje się on interesem prawnym, opartym na przepisie prawa materialnego, podlegającym ochronie w niniejszym postępowaniu i nie może być uznany w nim za stronę. Ponadto organ nadzoru budowlanego szeroko odniósł się do kwestii interesu prawnego i uprawnienia strony w postępowaniu Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie wniósł skargę na pismo z [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo Wojewódzkiego Inspektora z [...] stycznia 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ponieważ nie zawiera podstawowego elementu decyzji, czyli rozstrzygnięcia sprawy. W piśmie jedynie poinformowano skarżącego, dlaczego nie jest on stroną w tym postępowaniu. Poinformowanie danej osoby o braku przymiotu strony nie stanowi decyzji. Żaden przepis ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej jako "Prawo budowlane") ani też przepis k.p.a. nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji o braku uznania za stronę postępowania. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, pismo z [...] stycznia 2014 r. nie stanowi także innego aktu dotyczący uprawnienia lub obowiązku skarżących. Poinformowanie o braku przymiotu strony nie jest przyznaniem uprawnienia lub obowiązku. Przymiot strony posiada się w toku postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy przepis prawa materialnego przyznaje określone prawo danej osobie i dane postępowanie dotyczy tego prawa. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki (lub legalizacji) danego obiektu stroną jest tylko właściciel danej nieruchomości, na której obiekt został posadowiony. Tylko wyjątkowo będą to właściciele sąsiednich nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że skoro działki będące współwłasnością skarżącego znajdują się w odległości 150 metrów od przedmiotowego budynku objętego postępowaniem, to nie można przyjmować, że po stronie skarżących taki interes prawny istnieje. Ponadto Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. i art. 31 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9 poz. 59) oraz art. 2, art. 21, art. 31,art. 64, art. 45 Konstytucji RP jak i art. 140 i art. 144 k.c. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez jego naruszenie i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżących, Sąd I instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Po drugie, art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione ograniczenie interesu prawnego i uprawnienia skarżących do wniesienia skargi. Po trzecie, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi i uznaniu jej za niedopuszczalną w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że zaskarżone pismo stanowi decyzję względnie inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy p.p.s.a. szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma więc ocena charakteru prawnego pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] stycznia 2014 r. i stwierdzenie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 k.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. lub też, czy stanowi inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemne stanowisko organu z [...] stycznia 2014 r. nie posiada cech charakterystycznych decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest więc przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego określony obowiązek lub przyznaje uprawnienie, który to elementy powinny być wyrażone precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji. Pismo z [...] stycznia 2014 r. nie zawierało rozstrzygnięcia, lecz było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o przebiegu postępowania, zaznaczając jednocześnie, że skarżący w tym postępowaniu nie posiada przymiotu strony. Nie doszło w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, ustawa Prawo budowlane ani też k.p.a. nie znają rozstrzygnięcia jakim jest "uznanie za stronę postępowania". O uprawnieniach danego podmiotu, który według organu nie ma statusu strony postępowania, organ ten rozstrzyga rozpoznając środki wniesione przez ten podmiot. Rozstrzygnięcie takie może mieć przykładowo formę odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), umorzenia postępowania czy umorzenia postępowania odwoławczego (art. 105 § 1 k.p.a.). Tego rodzaju rozstrzygnięcie jednak w sprawie nie zostało wydane. Pismo organu nie kształtuje więc sytuacji prawnej skarżących i nie jest rozstrzygnięciem, które podlegałoby zaskarżeniu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżone pismo nie zawiera wszystkich elementów potrzebnych do uznania za decyzję administracyjną. Przedmiotowe pismo nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Przyjmuje się, że akt lub czynność mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jeśli spełnione są następujące przesłanki: 1. akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczających; 2. akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny; 3. akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, to znaczy muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 4. akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 5. akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisu prawa. Jak już wyżej wskazano, zaskarżone pismo nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżących, stanowi jedynie wyrażenie stanowiska przez organ, bez wiążącego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Pismo z [...] stycznia 2014 r. nie spełnia więc ostatniego z warunków uznania go za akt bądź czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie. Zamierzonego skutku nie mógł więc odnieść zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., przy czym zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ nie wskazano w nim odpowiedniej jednostki redakcyjnej art. 3 § 2 p.p.s.a., który dzieli się na 9 punktów. Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, bowiem zaskarżone pismo nie jest ani decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innym aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd I instancji błędnie wskazał natomiast podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc brak właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie kwestia nakazu rozbiórki, w tym określenia stron tego postępowania, należy oczywiście do właściwości sądów administracyjnych. Nie doszło natomiast do wydania jednego z rozstrzygnięć w rozumieniu art. 3 § 2, które podlegałoby zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd też skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, a więc jako z innych przyczyn niedopuszczalna. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem nie miało wpływu na trafność formy rozstrzygnięcia, jakim jest odrzucenie skargi. Na uwzględnienie nie zasługują także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. wymienia podmioty legitymowane do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie powodem odrzucenia skargi nie był brak legitymacji skarżących, lecz niedopuszczalność zaskarżenia pisma z [...] stycznia 2014 r. Natomiast zarzuty wskazane jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły skutecznie uzasadniać skargi kasacyjnej. Sprowadzają się one bowiem do stwierdzenia, że skarżący mają interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Na obecnym etapie postępowania kwestia ta w ogóle nie powinna być przedmiotem rozważań Sądu I instancji, ponieważ skarga była niedopuszczalna. Stąd też odnoszenie się do zarzutów skargi przez Sąd I instancji było zbędne. Dopuszczalność skargi nie jest w żaden sposób zależna od zarzutów w niej podniesionych, lecz wynika wprost z przepisów prawa i w tym przypadku z zakresu kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że w tej części uzasadnienie Sądu I instancji było błędne, choć uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak już bowiem wyżej wskazano odrzucenie skargi było rozstrzygnięciem prawidłowym. Z tych też przyczyn zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. art. 31 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, art. 2, art. 21, art. 31,art. 64, art. 45 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 k.c. Zarzuty te mogłoby być podnoszone, gdyby organ wydał stosowne rozstrzygnięcie procesowe, podlegające zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.