II OSK 2815/14

Dnia 22 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 204/14 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 204/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. L. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej: "MWINB") z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") ustalił dla M. L. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za wykonanie rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...], położonego na działce nr [...] obr. [...] gm. [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nałożył na wyżej wymienione obowiązek przedstawienia do dnia 30 października 2013 r. dokumentów, wymaganych przepisami prawa do spełnienia wymagań, niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej a wobec spełnienia tego obowiązku, ustalił opłatę legalizacyjną. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, MWINB postanowieniem z dnia [..] stycznia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdził, że przyjęte przez organ pierwszej instancji współczynniki i stawka opłaty są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i z ustalonym stanem faktycznym. Skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, w związku z czym PINB zobowiązany był do wszczęcia procedury naprawczej w trybie art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, obecnie - Dz.U z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"). Wskazał przy tym, że bez znaczenia dla obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej pozostają podnoszone przez Skarżącą argumenty dotyczące złej sytuacji materialnej. W skardze Skarżąca zarzuciła, że ani ona, ani J. K. nie powinny być adresatami zaskarżonych postanowień, gdyż nie były sprawcami samowoli budowlanej, którą w latach 2005-2007 dokonał poprzedni właściciel - ojciec Skarżącej. Podniosła też, że ze względu na sytuację majątkową, nie może ponieść ciężaru opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że przy bezspornej okoliczności samowoli budowlanej, ustalenie opłaty legalizacyjnej było obowiązkiem organu. Jej wysokość została prawidłowo ustalona i nie była również kwestionowana. Odnosząc się do zarzutu, że Skarżąca nie powinna być adresatem zaskarżonych postanowień stwierdził, że dla ustalenia opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie nie ma znaczenia kto jest sprawcą samowoli. Bezsporne jest, że Skarżąca wraz z matką są właścicielami budynku. Prawo to Skarżąca nabyła w drodze dziedziczenia i na podstawie art. 922 § 1 i n. k.c. przeszły na nią prawa i obowiązki zmarłego. Przepisy Prawa budowalnego nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest warunkiem niezbędnym do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Organ nie może uwzględniać sytuacji materialnej, czy życiowej stron. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu, w związku z powyższym w razie wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 49 ust. 1 Prawa budowalnego organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. W skardze kasacyjnej M. L., reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 922 § 1 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na Skarżącą przeszły obowiązki spadkodawcy (ojca) wynikające ze stwierdzenia samowoli budowlanej, 2. art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na zobowiązaniu Skarżącej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. II. Naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1647, dalej: "p.u.s.a.") ) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, podczas gdy wykazano, że postępowanie organów administracyjnych było dotknięte wadami, tj. naruszeniem art. 30 § 4 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że na skarżącą przeszły obowiązki spadkodawcy (ojca) wynikające ze stwierdzenia samowoli budowlanej, 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy wykazano, że postępowanie było dotknięte wadami, tj. naruszeniem art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowalnego przez błędną wykładnię polegającą na zobowiązaniu Skarżącej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł. Na tej podstawie sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie; na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2013 r. oraz o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że opłaty nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest następstwo procesowe. Powołując art. 30 § 4 K.p.a. naprowadzono, że w prawie administracyjnym następstwo procesowe ma charakter wyjątkowy i zostało uzależnione od spełnienia trzech przesłanek: rodzaju sprawy, faktu śmierci, oraz określonych granic czasowych wyznaczonych tokiem postępowania. Skoro ojciec Skarżącej zmarł w 2009 r. a postępowanie w spawie samowoli budowlanej zostało wszczęte w 2013 r. nie można powiedzieć, że miało to miejsce w toku postępowania. Powołując się dalej na art. 922 k.c. wskazano, że przedmiotem dziedziczenia nie mogą być prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z takich działów jak prawo administracyjne, czy też prawo finansowe. Ponadto charakter opłaty legalizacyjnej i stosowanie do niej przepisów dotyczących kar wskazuje na restrykcyjny charakter, co oznacza, że powinni ją odczuć sprawcy samowoli. Powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 53/2011, wedle którego niedopuszczalne jest ukaranie za popełnione wykroczenie osoby innej niż ta, która owego wykroczenia się dopuściła. Jedynym celem kary, jest spowodowanie osobistej dolegliwości osoby, która popełniła bezprawny czyn. Nie można mówić o zbywalności takiego obowiązku, bowiem do poniesienia kary zobowiązana jest zawsze wyłącznie osoba ukarana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. upatrując ich naruszenie przez oddalenie skargi pomimo wykazania wad postępowania, tj. naruszenia art. 30 § 4 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na Skarżącą przeszły obowiązki spadkodawcy (ojca) wynikające z samowoli budowlanej. Dla porządku zauważyć należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego, natomiast naruszenie przepisów postępowania objęte jest dyspozycją przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; powyższe, wobec wskazania na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uprawnia jednak do przyjęcia, że jest to oczywista omyłka pisarska. Zgodzić należy się z wywodami skargi kasacyjnej odnoszącymi się do art. 30 § 4 K.p.a., że przepis ten dotyczy następstwa proceduralnego w postępowaniu administracyjnym, jak również ze stwierdzeniem, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie tego unormowania było wykluczone. Wynika to z zestawienia daty wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, co nastąpiło w 2013 roku, z datą śmierci sprawcy samowoli budowlanej, gdzie zdarzenie to miało miejsce w 2009 roku. Pomimo trafności tej argumentacji, zarzut powyższy nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przepisu art. 30 § 4 K.p.a. nie stosowały. Wszczynając postępowanie legalizacyjne, od pierwszej podjętej czynności jego adresatem uczyniły współwłaścicieli przedmiotowego budynku, wg stanu prawnego istniejącego w dacie wszczęcia tego postępowania. Zatem WSA dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, nie będąc związany zarzutami skargi, nie miał podstaw do jego uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4 K.p.a., skoro w sprawie problem następstwa proceduralnego w postaci succesio mortis causa nie wystąpił. Drugi z zarzutów zakwalifikowany również z podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w rzeczywistości dotyczy naruszenia prawa materialnego. Wynika to z jego treści: skarga kasacyjna w petitum wskazuje bowiem na art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które to przepisy powiązano z naruszeniem art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowalnego przez błędną wykładnię polegającą na zobowiązaniu Skarżącej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zarzut ten jest tożsamy z zarzutem postawionym w punkcie I.2. skargi kasacyjnej. Przez błąd w wykładni, należy rozrumienić niewłaściwe, mylne zrekonstruowanie normy prawnej zawartej w określonym przepisie. Skarga kasacyjna wskazując na tę formę naruszenia prawa naprowadza, że skoro art. 49 ust. 2 Prawa budowalnego odsyła do art. 59f tej ustawy, a przepis ten dotyczy kar, to opłacie legalizacyjnej można przypisać charakter represyjny. Taki charakter opłaty, będącej dolegliwością, powinien odczuć sprawca samowoli. Wobec tego Skarżąca nie powinna być obciążona obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej powstaje w trakcie postępowania legalizacyjnego, uregulowanego przepisami art. 48 – 49 Prawa budowalnego. Przepisy te dotyczą samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zawierają unormowania umożliwiające legalizację tej samowoli. Zaznaczyć należy, że zasadą sformułowaną w art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego jest nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego (realizowanego) obiektu budowlanego lub jego części, a wyjątkiem – jego legalizacja. Wdrożenie procedury legalizacyjnej oraz sekwencja podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć nakładających szczegółowo wymienione obowiązki, wynika z kolejnych ustępów art. 48 oraz art. 49 Prawa budowlanego, przy czym poszczególne etapy procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2, 3 oraz 4, uzależnione są od wykonania (albo nie) przez adresata uprzednio nałożonych nakazów. Opłata legalizacyjna pojawia się na kolejnym etapie, po wykonaniu obowiązków nałożonych w trybie art. 48 Prawa budowalnego a jej uiszczenie, wraz ze spełnieniem pozostałych wymagań określonych w art. 49 ust. 1 tej ustawy, warunkuje wydanie jednej z decyzji przewidzianych w ustępie 4 tego artykułu. Zatem opłata legalizacyjna w żadnym wypadku nie ma cech represyjności właściwych dla kary. Stanowi natomiast jeden z warunków zalegalizowania obiektu budowalnego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższego nie zmienia odesłanie do art. 59f Prawa budowalnego, który to przepis do opłaty legalizacyjnej stosuje się "odpowiednio" co oznacza, że ma on zastosowanie jedynie do sposobu naliczania opłaty legalizacyjnej oraz jej wysokości. Zatem zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 922 § 1 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na Skarżącą przeszły obowiązki spadkodawcy (ojca) wynikające ze stwierdzenia samowoli budowlanej. Zgodnie z tym przepisem, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że dziedziczeniu podlegają prawa i obowiązki wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, a więc mające charakter cywilnoprawny. Do spadku nie należą natomiast prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karnoprawnych, administracyjnoprawnych czy finansowoprawnych, za wyjątkiem prawa podatnika do zwrotu nadpłaty podatku dochodowego, które przechodzi na jego spadkobierców. Nie budzi więc wątpliwości, że prawo własności podlega dziedziczeniu co w rozpoznawanej sprawie oznacza, że własność nieruchomość zabudowanej budynkiem, którego części postępowanie dotyczy, z chwilą śmierci ojca Skarżącej (spadkodawcy), przeszła na spadkobierców. Jak już wyżej wskazano, postępowanie uregulowane przepisami art. 48 – 49 Prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast adresatem nakazów wydawanych w trybie powyższych przepisów może być alternatywnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego; podmioty te obowiązane są na swój koszt dokonać czynności przewidzianych wskazanymi wyżej przepisami (art. 52 Prawa budowlanego). Z przepisów tych wynika więc, że samowola budowlana jest cechą (właściwością) obiektu budowlanego, związana jest z obiektem budowlanym, a nie z osobą samowolnego inwestora. Wobec tego wraz z prawem własności "przechodzi" na każdoczesnego właściciela obiektu. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 922 § 1 k.c. jest nieusprawiedliwiony. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 P.p.s.a.