II OSK 2813/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1065/17 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1065/17, oddalił skargę K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], z wyjątkiem terminu wykonania obowiązków, który zakreślił na nowo, nadkładającą na K. M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), obowiązek doprowadzenia oranżerii do stanu zgodnego z przepisami, zlokalizowanej na tarasie budynku na działce ewidencyjnej nr ew. [...] w S., poprzez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI60 na całej powierzchni jej ściany zlokalizowanej wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] w S. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że nie podlega sporowi, że inwestor zgłosił budowę ogrodu zimowego - oranżerii Staroście [...] w dniu 16 września 2004 r., który pismem z dnia 20 września 2004 r. przyjął zgłoszenie i nie zgłosił do niego zastrzeżeń. Sąd zauważył przy tym, że dokonanie skutecznego zgłoszenia, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, nie wyklucza badania legalności powstania danego obiektu z warunkami określonymi w projekcie i przepisach Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki podniósł, że w zaistniałej sytuacji powiatowy organ nadzoru zobowiązany został do przeprowadzenia postępowania, celem sprawdzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, a wyniku dokonanej kontroli stwierdził naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1422, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Sąd wskazał, że w analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem wolnostojącym, ale zabudową istniejącego tarasu budynku mieszkalnego, sąsiadującego bezpośrednio z drugim podobnym budynkiem mieszkalnym. W rezultacie jedna ze ścian oranżerii - ściana zachodnia usytuowana jest w granicy zbliźniaczonych budynków mieszkalnych, a w zasadzie ściana ta, będąca w istocie taflą szkła zamocowaną na ramie z profili aluminiowych, graniczy bezpośrednio z tarasem sąsiedniego budynku. Taki stan rzeczywisty narusza obowiązujące przepisy. Wobec usytuowania tej ściany w granicy, powinna być ona ścianą pełną, przeciwpożarową. Wymóg taki wynika z § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie zatem organ nadzoru budowlanego prowadząc niniejsze postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia oranżerii do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie w wyznaczonym terminie ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI60, na całej powierzchni tej ściany zlokalizowanej wzdłuż granicy z działką sąsiednią. Pozwoli to na bezpieczne użytkowanie obu zbliźniaczonych budynków mieszkalnych, a także stworzy możliwość wprowadzenia zmian na tarasie budynku sąsiedniego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że podnoszone przez skarżącego argumenty nie mogły zmienić ustalonego stanu faktycznego. Zgłoszone w skardze dowody nie mogły być uwzględnione, jako że sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnego postępowania dowodowego, dokonując jedynie kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Nadto, w ocenie Składu orzekającego ustalony stan faktyczny nie budził zastrzeżeń, a w konsekwencji dla rozstrzygnięcia niezbędne było zastosowanie w sprawie określonych przepisów. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. M., wnosząc o jego zmianę oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, celem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie pożarnictwa dla rozstrzygnięcia, czy nakaz wydany przez PINB w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. jest zasadny i konieczny, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na tym, że decyzja [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nadto, zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuwzględnieniu wniosku w przedmiocie przeprowadzenia dowodu w zakresie pożarnictwa, który to dowód mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej przewidzianą art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd Wojewódzki błędnie zastosował przepis § 272 ust. 3 rozporządzenia, gdyż w przedmiotowej sprawie nie może mieć on zastosowania, albowiem ściana oddzielenia przeciwpożarowego była i jest wybudowana do poziomu sutereny (przyziemia), natomiast powyżej jest taras, na którym nie było nigdy ściany. Taras stanowił otwartą przestrzeń do użytku wspólnego właścicieli budynków bliźniaczych (tj. K. M. i J. N.) podzielony poprzednio symbolicznie niskim murkiem o wysokości około 0,9 m. Skarżący kasacyjnie zarzucił, iż Sąd I instancji, nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, nie dopuszczając nawet dowodu z przesłuchania strony, który mógłby zobrazować stan faktyczny. Na tarasie stanowiącym przestrzeń otwartą nigdy nie było żadnego muru - ściany, a montaż oranżerii za zgodą Starostwa Powiatowego i za pisemną zgodą sąsiada J. N. i jego żony, w pełni legalny, nie może tu nic zmienić i w żadnym razie metalowa konstrukcja oranżerii nie może opierać się na ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie strony, skoro przedłożony przez skarżącego projekt techniczny oranżerii został przez właściwy organ zatwierdzony do realizacji to obecnie ten sam organ (Starostwo Powiatowe) nie może karać inwestora nakazami powodującymi znaczne koszty. Jest to działanie nie mające nic wspólnego z poszanowaniem prawa i zasadami współżycia społecznego. W piśmie procesowym z dnia 5 maja 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując, że bardzo ważną kwestią jest fakt nieuwzględnienia wniosku w sprawie przeprowadzenia dowodu przez biegłego sądowego w zakresie pożarnictwa. Zaznaczył także, że w projekcie budowlanym uwzględniono czynnik ochrony pożarowej, a oranżerię wykonano zgodnie z projektem, do którego "powiatowy inspektor nadzoru budowlanego" nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej zaznaczono, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, skuteczność podważenia kwestionowanego tym środkiem orzeczenia sądowego uzależniona jest od poprawnej konstrukcji przyjętych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Autor skargi kasacyjnej sam wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Zredagowany zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie spełnia powyższej zasady. Wnoszący skargę kasacyjną nie przywołał żadnej konkretnej normy prawnej, która w jego ocenie, została naruszona przez Sąd I instancji. Samo wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i ogólnikowe stwierdzenie, że Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegającego na nieuwzględnieniu wniosku w przedmiocie przeprowadzenia dowodu w zakresie pożarnictwa, nie powoduje, iż spełniony został wymóg w zakresie prawidłowej redakcji zarzutu. Wadliwa konstrukcja podstawy skargi kasacyjnej wyklucza możliwość zajęcia przez NSA stanowiska w zgłoszonym (podnoszonym) zakresie. Na marginesie wypada zauważyć, w odniesieniu do uzasadnienia skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny, co do zasady, nie czyni ustaleń faktycznych w sprawie, lecz ocenia, czy został on ustalony prawidłowo przez organy administracji publicznej. Przedmiotowy środek odwoławczy nie zawiera natomiast żadnych zarzutów, które podważałyby ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny, co powoduje także, że ograniczona jest kontrola Sądu kasacyjnego w tej sprawie. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że także jego konstrukcja jest wadliwa. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, czy naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wiąże z tym, iż przepis ten nie został przez Sąd I instancji zastosowany, po drugie, przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane skład się z ustępów, które także dzielą się na punkty, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, jest wskazanie przepisu prawa według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Podstawą prawną zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zatem ten właśnie przepis powinien znaleźć miejsce w podniesionym zarzucie. Złożona skarga kasacyjna nie zawiera także jakichkolwiek rozważań odnośnie upatrywanej kwalifikowanej wadliwości decyzji organu nadzoru budowlanego, ani wskazania konkretnego przepisu (art. 156 § 1 k.p.a.) stanowiącego podstawę do ewentualnego stwierdzenia jej nieważności. Uzasadnienie zaś skargi kasacyjnej sprowadza się do nieskutecznej próby wykazania, że przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie miał zastosowania, a to ze względu na dokonanie zgłoszenia, od którego nie został wniesiony sprzeciw, okoliczność zrealizowania obiektu (oranżerii), co do którego właściciel sąsiedniego budynku w dacie realizacji nie zgłaszał żadnych pretensji, a nadto wyraził zgodę na jego posadowienie. Fakt zrealizowania obiektu w oparciu o skuteczne zgłoszenie powoduje, że inwestorowi, co do zasady, nie można zarzucić dokonania samowoli budowlanej, jednakże nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od ingerencji w zakresie kontroli obiektu w przedmiocie zgodności z przepisami prawa, w szczególności w sytuacji braku wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Powyższe prowadzi do konkluzji, że skarżący kasacyjnie całkowicie bezpodstawnie zarzuca naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane i to w stopniu rażącym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne odnieść się do poruszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii - błędnego zastosowania § 272 ust. 3 rozporządzenia - mimo iż autor skargi kasacyjnej nie sformułował odpowiedniego zarzutu kasacyjnego w tym przedmiocie (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r, sygn. akt I OPS 10/09 - ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). I tak, zauważyć należy, że wniesiony środek odwoławczy nie podważa stanowiska, że ww. przepis ma zastosowanie, nie tylko do budynków, ale również do budowli nadziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, jak również zapatrywania organu odwoławczego, że "ściana zachodnia przedmiotowego budynku (będąca w istocie taflą szkła zamocowaną na ramie z profili aluminiowych) powinna być ścianą pełną, przeciwpożarową. Skarżący kasacyjnie ogranicza się jedynie do niewystarczającego, z punktu widzenia sądowej kontroli legalności wyroku i decyzji, wskazania, że "ściana oddzielenia przeciwpożarowego była i jest wybudowana do poziomu sutereny (przyziemia), natomiast powyżej jest taras, na którym nie było nigdy ściany". Nadto, autor skargi kasacyjnej w sposób nieuprawniony zarzuca Sądowi I instancji brak poczynienia ustaleń faktycznych właśnie w tym zakresie, mimo że ta okoliczność nie była przez ten Sąd kwestionowana. Brak jest natomiast pogłębionych rozważań, co do meritum sprawy, odnośnie konieczności spełnienia przez jedną ze ścian pobudowanej oranżerii wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jako że posadowiona jest w granicy zbliźniaczonych budynków i graniczy bezpośrednio z tarasem sąsiedniego budynku. Zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny od szczegółowego odniesienia się do powyższej kwestii. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).