II OSK 2811/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gl 65/21 w sprawie ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza B. w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 65/21, po rozpoznaniu skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość prowadzenia postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt 3); wymierzył organowi grzywnę w kwocie 5000 zł (pkt 4); zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w przedmiocie przewlekłości postępowania bez uwzględnienia wniosków, wynikających z akt sprawy, a wskazujących na okoliczność, że: a) wprawdzie pomiędzy projektami decyzji, które wpływały do Urzędu Miejskiego w [...], a wydawanymi decyzjami w sprawie mijało kilka miesięcy, to w tym czasie organ był aktywny i wykonywał czynności wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 60 ust. 1 i 4 i k.p.a., a w szczególności art. 10, co niewątpliwie wpływa na odmienną całościową ocenę stanu przewlekłości sprawy, wadliwie dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; b) w licznych i długich okresach organ nie dysponował aktami sprawy z uwagi na złożone odwołania, zażalenia, ponaglenia do SKO, co miało niewątpliwy wpływ na obiektywne trudności w rozpoznaniu sprawy; c) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, przejawiające się w uwzględnieniu skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, pomimo istnienia w sprawie szeregu okoliczności faktycznych i wniosków korzystnych dla Burmistrza [...] i wskazujących na aktywność procesową organu, a wyartykułowanych powyżej w pkt 1a) niniejszej skargi; które to uchybienia doprowadziły do błędnego orzeczenia; d) naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 500 zł i nałożenie na organ grzywny w wysokości 5000 zł. II. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r., statuującego, że ''przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa''. Poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy dokonywaniu oceny istnienia stanu bezczynności w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Burmistrz [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, czy ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji, z którymi nie zgadza się organ administracji publicznej. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie odnosi się do zagadnienia oceny materiału dowodowego dokonywanej przez Sąd, a wyłącznie do obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy (z zastrzeżeniem uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.). Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może natomiast mieć miejsce wtedy, gdy sąd wydał orzeczenie mimo niekompletnych akt sprawy, czy też oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 846/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji orzekał pomimo niekompletnych akt sprawy albo oparł orzeczenie na dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sąd I instancji bardzo skrupulatnie i szczegółowo opisał przebieg sprawy i wydawane w sprawie rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez skarżącą A. K. w dniu 1 marca 2017 r. i zmodyfikowany w dniu 16 sierpnia 2017 r. Przez okres 4 lat (biorąc pod uwagę datę wydania zaskarżonego wyroku) skarżąca nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo tego, że Burmistrz [...] kilkakrotnie wydawał decyzje ustalające warunki zabudowy, które następnie – z wyjątkiem decyzji z 6 października 2017 r. - uchylane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołań stron postępowania. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w decyzjach uchylających decyzje Burmistrza [...] organ odwoławczy wskazywał braki postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a co szczególnie istotne – dwukrotnie stwierdził, że organ I instancji nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 198/18 uchylającym decyzję Burmistrza [...] z dnia 6 października 2017 r. oraz decyzję organu odwoławczego. Przy czym – uchylając czwartą decyzję Burmistrza [...] – z dnia 14 kwietnia 2020 r. – organ odwoławczy w decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. stwierdził wręcz, że organ I instancji ponownie zignorował wskazania zawarte w wyżej wymienionym wyroku. Jest to szczególnie rażące z uwagi na to, że w poprzedniej decyzji SKO (z dnia 18 listopada 2019 r.), uchylającej decyzję Burmistrza [...], była już mowa o niewykonaniu wytycznych Sądu. Powyższe okoliczności świadczą o wadliwym sposobie prowadzenia postępowania, przez co stało się ono nieefektywne i nieskuteczne. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Na ocenę tę nie wpływa zasadnie podnoszona przez skarżący kasacyjnie organ okoliczność, że Sąd I instancji wskazując, że po uchyleniu wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 198/18, decyzji Burmistrza [...] z dnia 6 października 2017 r. oraz decyzji organu odwoławczego z dnia 20 grudnia 2017 r. – kolejne rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane dopiero 9 maja 2019 r. – a zatem po upływie prawie roku od daty wyroku WSA, nie uwzględnił, że akta zostały zwrócone organowi prawie 6 miesięcy po wydaniu ww. wyroku (w dniu 15 listopada 2018 r.). Nadal jednak, uwzględniając, że akta zostały zwrócone organowi w listopadzie 2018 r., mamy do czynienia z prawie 6-miesięcznym okresem, jaki upłynął od zwrotu akt do wydania decyzji z dnia 9 maja 2019 r., która - z powodu niewykonania wytycznych zawartych w ww. wyroku - znowu została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. Kolejna decyzja organu I instancji – z dnia 14 kwietnia 2020 r. – została wydana dopiero po upływie okresu przekraczającego cztery i pół miesiąca od daty wymienionej decyzji kasatoryjnej (z dnia 18 listopada 2019 r.) i – również została uchylona (decyzją SKO z dnia 17 lipca 2020 r.) – z powodu ponownego zignorowania wskazań Sądu. Następnie - pomimo tego, że decyzja z dnia 17 lipca 2020 r. wpłynęła do organu I instancji w dniu 23 lipca 2020 r. (co potwierdził w piśmie z 4 sierpnia 2020 r.) - kolejna decyzja Burmistrza [...] została wydana po upływie prawie czterech miesięcy – tj. w dniu 16 listopada 2020 r. i również została uchylona przez organ odwoławczy. Przed datą tej ostatniej decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wydał postanowienie stwierdzające przewlekłość postępowania Burmistrza [...] i zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącej w terminie do dnia 15 września 2020 r. Termin ten został następnie – z inicjatywy organu I instancji – przedłużony do dnia 30 października 2020 r. Organ I instancji nie zachował nawet tego przedłużonego terminu wydając decyzję w dniu 16 listopada 2020 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r., wskazać należy, że Sąd I instancji dokonując oceny prowadzonego przez organ postępowania istotnie pominął powyższą regulację. W realiach niniejszej sprawy nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, dalej: uCOVID-19), który wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 6) postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz.U. poz. 491). Należy, zatem przyjąć, że od dnia 31 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15 zzs został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże w myśl art. 68 ust. 7 ww. ustawy, terminy, których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie, a więc po dniu 23 maja 2020 r. Uwzględnienie ww. regulacji zawieszających terminy procesowe w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. oraz wyłączających stosowanie przepisów o bezczynności w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 uCOVID-19) w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie przewlekłości o charakterze rażącym. Należy mieć bowiem na uwadze, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 1 marca 2017 r. (zmodyfikowany 16 sierpnia 2017 r.). Od tego czasu organ wadliwie prowadzi postępowanie, wydając decyzje, które są uchylane przez organ odwoławczy albo przez WSA, skutkiem czego skarżąca nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. W kontekście powyższych rozważań, przyjąć należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że do znacznego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy doszło na skutek wadliwie prowadzonego przez Burmistrza [...] postępowania, który pomimo stanowiska zawartego w wyroku WSA z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 198/18 i wyraźnych zaleceń organu odwoławczego, wyrażonych w kolejnych decyzjach, doprowadził do sytuacji, że sprawa nie została załatwiona we właściwym terminie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji należycie uzasadnił stanowisko w zakresie przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny. Sąd I instancji wskazał, że grzywna w wysokości 5000 zł, biorąc pod uwagę długotrwałe prowadzenie postępowania, jest adekwatna i wystarczająca do osiągnięcia celu w postaci zdyscyplinowania organu do wydania stosownej decyzji merytorycznej i tym samym załatwienia definitywnie sprawy. Nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ I instancji przy prowadzeniu postępowania doprowadziły do sytuacji, w której strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia przez okres kilku lat, co w istocie godzi w jej interesy. Z tego powodu Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł. Stanowiska w tym zakresie skarga kasacyjna nie podważyła. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).