II OSK 2810/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej 1 w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 873/19 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej 1 w B., Wspólnoty Mieszkaniowej 2 w B., Wspólnoty Mieszkaniowej 3 w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 873/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej 1 w B., Wspólnoty Mieszkaniowej 2 w B. i Wspólnoty Mieszkaniowej 3 w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium", "SKO w Bielsku-Białej") z 24 kwietnia 2019 r., nr [...]: 1. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta X. (dalej: "Prezydent") z 21 kwietnia 2016 r., nr [...]; 2 zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 21 kwietnia 2016 r., którą po rozpatrzeniu wniosku B. sp. z o.o. z siedzibą w S., Prezydent ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku usługowo-biurowego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa 1 w B., zaskarżając go w pkt 1. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła mu, wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej, naruszenie prawa materialnego, to jest art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") przez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że organ administracji może w decyzji o warunkach zabudowy ustalić warunki zabudowy w sposób odmienny niż wskazany we wniosku inwestora jeżeli chodzi o gabaryty obiektu budowalnego, takie jak wysokość, liczba kondygnacji czy linia architektoniczna. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Kolegium z 24 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 21 kwietnia 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie na jej rzecz od Kolegium kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w postępowaniu przed NSA, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii oceny zgodności z prawem fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym WSA w Gliwicach odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego związania organu wnioskiem inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy (s. 9 – 11). Przed odniesieniem się do tego zarzutu należy przypomnieć, że w świetle art. 173 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od każdego wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, zatem również od wyroku uchylającego wprawdzie zaskarżoną do sądu decyzję, ale zawierającego, zdaniem strony skarżącej, błędne uzasadnienie lub błędne wskazania co do dalszego postępowania (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2261/18, CBOSA). 3.5. Kwestia związania organu powołanego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wnioskiem inwestora jest złożona i nie może być wyjaśniona bez uwzględnienia cech charakterystycznych tej decyzji. W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie budzi wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji oraz jej lokalizacją, tj. określonym we wniosku terenem, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Natomiast w kwestii ustalenia poszczególnych parametrów ubranistyczno – architektonicznych związanie wnioskiem inwestora nie ma charakteru bezwzględnego (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18, CBOSA). W tym kontekście trzeba mieć na uwadze, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy to dopiero złożone postępowanie dowodowe, z reguły poprzedzone współdziałaniem z organami wyspecjalizowanymi w danych dziedzinach prawa administracyjnego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), pozwala na ustalenie treści praw i obowiązków strony (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA). Kluczowe znaczenie ma tu dowód z analizy urbanistycznej, przy czym przygotowanie tej analizy oraz samego projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Inwestor we wniosku nie jest nawet w stanie przewidzieć wyników takiej analizy (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2017/20, CBOSA). Strony postępowania w sprawie warunków zabudowy, w tym przede wszystkim inwestor, powinny mieć możliwość zapoznania się z analizą oraz projektem decyzji o warunkach zabudowy opracowanym w oparciu o wyniki tej analizy przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). W szczególności, jeżeli poszczególne parametry urbanistyczno – architektoniczne przyjęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odbiegają od tych zaproponowanych we wniosku, organ winien uzyskać w tej kwestii stanowisko inwestora. W świetle zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), stanowisko inwestora w sprawie akceptacji parametrów urbanistyczno – architektonicznych może być wyrażone w każdy sposób, który pozwala na ustalenie woli inwestora, nie wykluczając również potraktowania braku reakcji ze strony inwestora jako akceptację proponowanych w projekcie decyzji warunków w sposób dorozumiany (per facta concludentia). Należy przy tym podkreślić, że dla organu wiążące jest tu wyłącznie stanowisko inwestora, a nie innych stron postępowania. W orzecznictwie zasadnie zwrócono już uwagę na to, że podważenie braku zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wnioskiem inwestora może nastąpić tylko na żądanie inwestora. Treść podania o ustalenie warunków zabudowy należy wyłącznie do inwestora, a zatem nie może inna strona postępowania podważyć niezgodności decyzji z żądaniem inwestora (por. np. wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2086/18, CBOSA). Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż w razie uznania przez inwestora, że w wydanej decyzji o warunkach zabudowy ustalono poszczególne parametry inwestycji niezgodnie z wolą inwestora, to w takim przypadku winien on złożyć odwołanie od tej decyzji. Tej wypowiedzi WSA w Gliwicach nie należy jednak odczytywać jako stanowiska Sądu akceptującego możliwość ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy poszczególnych parametrów urbanistyczno – architektonicznych wbrew woli inwestora, ale jako wskazanie środka prawnego, jaki przysługuje inwestorowi w sytuacji niezgodności decyzji z rzeczywistą i aktualną na dzień orzekania przez organ wolą inwestora. Podsumowując, wykładnia przepisów zawarta w spornym fragmencie uzasadniania zaskarżonego wyroku nie naruszała wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Tylko uzupełniająco należy w tym kontekście podnieść, że uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że Prezydent uzyskał, przed wydaniem decyzji z dnia 21 kwietnia 2016 r., jednoznaczne stanowisko inwestora akceptujące wyniki analizy urbanistycznej (zob. protokół z 3 marca 2016 r., k. 221 akt administracyjnych). W sprawie nie zaistniał zatem w ogóle problem ustalenia warunków zabudowy wbrew woli inwestora. 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.