II OSK 2801/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 22/21 w sprawie ze skargi A. S. i R. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2020 r., nr 983/2020 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w związku z wykonaniem prac ziemnych oraz przysypaniem ziemią granicy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. o sygn. II SA/Wr 22/21, oddalił skargę A. S. i R. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: Inspektor Wojewódzki) z 29 października 2020 r., nr 983/2020, w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w związku z wykonaniem prac ziemnych oraz przysypaniem ziemią granicy. Inspektor Wojewódzki zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: Inspektor Powiatowy) z 22 czerwca 2020 r., nr 235/2020, którą odstąpiono od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej "Pr.bud."), w sprawie wykonania przez J. i G. M. (dalej: inwestorzy) prac ziemnych i rozsypania ziemi oraz przysypania ziemią granicy działek nr [...] i nr [...] w miejscowości [...]. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiedli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji gdy decyzje organu I i II instancji winny zostać uznane za nieważne, b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "Kpa.") poprzez jego zastosowanie i uznanie, że organ I instancji zasadnie wydał decyzję, w której odstąpiono od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w sprawie wykonania przez inwestorów prac ziemnych i rozsypywania ziemi oraz przysypywania ziemią granicy działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], podczas gdy postępowanie to nie powinno być umorzone, lecz prowadzone dalej pod kątem popełnienia samowoli budowlanej przez inwestorów, c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji gdy doszło do naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a tym samym dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sposób niepełny bez uwzględnienia, że z dokumentów, które znajdowały się w dyspozycji Inspektora Powiatowego jednoznacznie wynika, że wykopy (ruchy mas ziemnych) wykonane przez inwestorów stanowiły prace budowlane (rozpoczęcie budowy), które były prowadzone przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia na budowę, 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 41 ust. 1 Pr.bud., poprzez jego pominięcie, a który stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. W świetle art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez ten Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wobec wykonania zaleceń Sądu, określonych w wyrokach o sygn.: II SA/Wr 625/15, II SA/Wr 590/17, oraz w wyniku jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, popartego zgromadzonym materiałem dowodowym, zasadnie Sąd I instancji uznał, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie o braku podstaw do merytorycznego orzekania i ingerencji nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, jak zauważył Sąd, organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Inspektor Powiatowy tymczasem, z przyczyn nie do końca wyjaśnionych, wydał rozstrzygnięcie o treści "odstępuję od nakładania obowiązków wymienianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane". Przepisy nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia, bowiem zawsze w przypadku – jak to organy ujęły wprost w kontrolowanych decyzjach – stwierdzenia braku podstaw do merytorycznego orzekania – właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania. Organ odwoławczy dostrzegł ten mankament decyzji pierwszoinstancyjnej i usiłował uzasadnić taką formę rozstrzygnięcia historycznymi orzeczeniami sądów administracyjnych. Sąd I instancji rozstrzygając sprawę, będąc związany powołanym wyrokami na zasadzie art. 153 p.p.s.a., dostrzegł opisany błąd, jednakże analiza akt sprawy doprowadziła do uznania, że dane uchybienie nie ma wpływu na jej wynik. W sytuacji bowiem uchylenia decyzji z zaleceniami zmiany podstawy prawnej orzeczenia na art. 105 Kpa. i umorzenia postępowania, charakter rozstrzygnięcia pozostałby ten sam, skoro przeprowadzone postępowanie uprawniało do twierdzenia o braku podstaw do merytorycznego orzekania i ingerencji nadzoru budowlanego. Ponownie prowadzone postępowanie, wobec dokonanych już ustaleń i prawidłowo wysnutych na ich podstawie wniosków, sprzeciwiałoby się zasadom ekonomiki procesowej. Mając na uwadze wieloletnie procedowanie organów nadzoru budowlanego w zakresie zamierzenia budowlanego inwestorów, przedstawione powyżej stanowisko uznać należy jako nienaruszające obowiązującego prawa. Warto w tym miejscu przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku o sygn. II OSK 1344/05 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"), zgodnie z którym: "O ile po rozpatrzeniu odwołania i ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy uzna, iż nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1, 2 Prawa budowlanego stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 może uchylić zaskarżoną decyzję i odstąpić od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 – orzekając w ten sposób co do istoty sprawy.". Wprawdzie Inspektor Wojewódzki wydając decyzję zastosował art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., uznając decyzję Inspektora Powiatowego za prawidłową, niemniej skutkiem takiego orzeczenia jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, w której zawiera się odstąpienie od nakładania obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.. W konsekwencji działaniu takiemu – w realiach rozpatrywanej sprawy – nie sposób zarzucić wadliwości rodzącej konieczność wyeliminowania zapadłych rozstrzygnięć organów obu instancji z obrotu prawnego, co prawidłowo przesądził Sąd I instancji. Postawione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm proceduralnych okazały się nie mieć usprawiedliwionych podstaw. Organy sprostały wytycznym zawartym w powołanych wyrokach Sądu I instancji, dowodząc, że prace ziemne do jakich doszło na należącej do inwestorów działce nr [...] przed rokiem 2012, nie miały związku z inwestycją na niej planowanej, nie stanowiły bowiem prac przygotowawczych do wykonania budynku z decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r. ani z pozwolenia na budowę z 2012 r. Dowiedziono, że nie wykonano żadnych prac, które mogły być pracami budowlanymi przygotowawczymi, a wszystkie ruchy mas ziemnych ujawnione na dokumentacji zdjęciowej, miały związek z obsługą budowy na działce nr [...]. Niemniej, wobec pozwolenia na budowę przewidującego budowę na działce nr [...], a nie na działce nr [...], uznano jako możliwe, że roboty ziemne wykonywano na działce nr [...] przed rokiem 2012, to jest przy okazji budowy na działce nr [...]. Zmianę ukształtowania terenu na działce nr [...] uwidacznia mapa do celów projektowych z 2012 r., czego organy, w ocenie Sądu I instancji, nie wyjaśniły. Zasadnym zatem okazało się wyjaśnienie, kto sporządził przedmiotową mapę do celów projektowych i przesłuchanie tej osoby na okoliczność ustalenia stanu faktycznego nieruchomości na dzień sporządzania mapy. Organy wykonały i to zalecenie, na co zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Potwierdzono bowiem, że teren działki nr [...] w zakresie wykonanego "dołu/zagłębienia" nie był terenem budowy ani terenem wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, zaś układ skarp charakteryzował się naturalnością, a nie ingerencją robót budowlanych, może jedynie porządkowych. Z kolei podczas czynności geodezyjnych wykonanych na działce nr [...], kierownik robót nie odnotował, aby prowadzono jakiekolwiek roboty ziemne, wskazał przy tym, że co najwyżej analiza geologiczna mogłaby wykazać, czy masy ziemne były przemieszczane, biorąc jednak pod uwagę historię miejsca, wiele jest takich miejsc gdzie grunt był nawożony lub wywożony, zatem nawet i taka analiza mogłaby nie przynieść odpowiedzi. W konsekwencji stwierdzono, że inwestorzy (właściciele działek nr [...] i nr [...]) prowadzili prace polegające na przesuwaniu mas ziemnych oraz prace porządkowe, związane z realizowaniem inwestycji na działce nr [...]. Ruchy mas ziemnych, wedle dokonanych ustaleń, które miały miejsce na działce nr [...] przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę, nie stanowiły robót budowlanych podlegających przepisom Pr.bud., zatem odstąpiono od nałożenia na nich obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., co znalazło aprobatę Sądu I instancji. Chybiony jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.. Prawidłowa była bowiem ocena Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego zebrały niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy i poddały go ocenie, która nie nosi cech dowolności, dając temu wyraz w uzasadnianiu wydanego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. Realizacji zatem wyrażonej w art. 7 Kpa. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. W związku poczynioną dotychczas oceną i wyciągniętymi w oparciu o nią wnioskami, nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 41 ust. 1 Pr.bud., skoro poparte zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenia nie pozwoliły na zastosowanie norm przewidzianych danych aktem, w tym powołanego przepisu, gdy braku prac przygotowawczych na spornej działce w okresie przed 2012 r. dowiedziono wyczerpująco zebranymi dowodami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.