II OSK 280/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia E. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2705/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 29 października 2021 r., nr 1368/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2705/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w oddalił skargę Stowarzyszenia E., dalej: "Stowarzyszenie", z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "WINB", z dnia 29 października 2021 r. Nr 1368/2021, w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące Stowarzyszenie. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I Instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę mimo, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii, a w szczególności pomięto to, że mimo takiej konieczności nie nałożono na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej, co z kolei skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, 2. art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8,11, 75 § 1, 77 § 1 i 107 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze na decyzję WINB, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny przez Sąd I instancji prawidłowości zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8,11, 75 § 1, 77 § 1 i 107 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze na decyzję WINB. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Wywód Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek lakoniczny, jest jasny. Stanowisko poddaje się kontroli instancyjnej. Jeśli zaś chodzi o odniesienie się do zarzutów skargi, przypomnieć najpierw trzeba, że skupiały się one na nieprawidłowym określeniu przedmiotu postępowania, będącego skutkiem błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, na skutek bezprawnego powiększenia powierzchni działek, a także manipulowania numerami działek doszło do sytuacji, w której nie zaliczono inwestycji do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. To zaś zobowiązuje do uruchomienia procedur szczególnych. Sąd pierwszej instancji, podając podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, stwierdził, że ewentualne złożenie projektu budowlanego zamiennego nie kończy postępowania naprawczego. Dopiero jego analiza wyznaczać będzie dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Skonstatować w związku z tym można, że trafność orzeczenia Sądu, w sytuacji, gdy orzeczenie zawiera jasne stanowisko co do stanu faktycznego i poddaje się kontroli instancyjnej, nie może być skutecznie podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19). Z omówionym zarzutem wiąże się opis naruszenia sformułowany w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I Instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę mimo, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii, a w szczególności pomięto to, że mimo takiej konieczności nie nałożono na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej, co z kolei skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Najpierw zauważyć należy, że podniesiona kwestia w głównej mierze dotyczy kwestii materialnej – tj. tego, czy w decyzji zobowiązującej do przedłożenia projektu zamiennego należy zobowiązać do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ewentualne inne naruszenia, o których mowa w opisie naruszenia, nie mogą być oceniane, gdyż niewskazanie ich, a posłużenie się zwrotem "w szczególności" jest z punktu widzenia obowiązku skonkretyzowania zarzutu kasacyjnego, bezskuteczne. Następnie odnotować można, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie, dalej: "PINB", z dnia 24 czerwca 2021 r., zobowiązującej do przedłożenia projektu zamiennego określono przedmiot postępowania jako "obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego zespołu handlowo-usługowego na nieruchomości położonej w P. przy Al. [...] wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi". Oznacza to, że stosując odpowiednio w procedurze naprawczej przepisy o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego), dopiero w po przedłożeniu tego projektu, organ administracji, badając jego zgodność z przepisami, oceni m.in., czy projekt obejmuje całą inwestycję, uwzględniając zakres pierwotnego projektu i zakres wykonanych robót, a także czy wraz z projektem zostały przedłożone wymagane opinie, uzgodnienia pozwolenia i inne wymagane dokumenty. Na etapie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, na podstawie odpowiednio stosowanych art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, żądanie takich dokumentów byłoby przedwczesne. Jest zatem oczywiste, że nie doszło do naruszenia norm procesowych wskazanych w pierwszym zarzucie kasacyjnym. Jak wynika z poprzedzających rozważań, nie jest również zasadny zawarty w zarzucie procesowym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jako uchybienie należy natomiast ocenić stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że po złożeniu projektu zamiennego możliwe będzie także wydanie decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 jest alternatywą dla dyspozycji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowalnego. Natomiast niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego skutkuje zastosowaniem art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.