II OSK 28/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Usługi Remontowo-Budowlane i Specjalistyczne M. J., J. N. spółka jawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 932/19 w sprawie ze skargi K. C., B. G., D. G., E. C., M. J., M. B. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 5 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 932/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ""p.p.s.a") po rozpoznaniu skargi K. C., B. G., D. G., E. C., M. J., M. B. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej R. spółka jawna zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nieprawidłowo zinterpretował i zastosował ww. przepis w sytuacji gdy organ stwierdziwszy, że uczestnicy K. i E. C., D. i B. G., M. W., M. J., J. i F. Z. oraz M. B. nie mogą być stroną postępowania odwoławczego był zobligowany do zastosowania art. 134 k.p.a. i wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli i dokonanie niewłaściwej oceny postępowania organu oraz nieprawidłowe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie został naruszony i bezzasadnie zastosowany art. 134 k.p.a. oraz nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organ powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. co doprowadziło do bezzasadnego uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2019 r.; 3. naruszenie art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., oraz art. 119 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez nieprzestrzeganie zasady jawności i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, bez jakiegokolwiek wskazania w treści lub uzasadnieniu wyroku, która z przesłanek zastosowania trybu uproszczonego została uznana przez sąd pierwszej instancji za spełnioną w niniejszej sprawie, co czyni niemożliwym kontrolę wyroku pod kątem ustalenia, czy sposób rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji mieścił się w ramach dozwolonego wyjątku od ogólnej zasady jawności postępowania sądowo-administracyjnego oraz zasady wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 21 października 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, złożonego przez skarżących od decyzji Wójta Gminy T. z dnia 3 kwietnia 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku magazynowego z częścią biurowo-socjalną z infrastrukturą techniczną oraz budowie 13 stanowisk postojowych. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem przepisu art. 134 k.p.a., wskazał prawidłowo w uzasadnianiu wyroku, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, to wówczas organ stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym oraz merytorycznej oceny, to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie, a w razie ustalenia braku legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wyrażając taką ocenę, Sąd Wojewódzki trafnie powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uchwałę z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 oraz wyrok z 10 marca 2009 r. II OSK 316/08. Podkreślić należy, że w judykaturze i doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym art. 134 k.p.a. pozwala na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania gdy występuje przypadek oczywistego braku legitymacji odwoławczej, a brak ten nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R.Hauser, M.Wierzbowski, C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 526-563, 585 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych) Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok NSA z 10 marca 2009 r. II OSK 316/08 w którym wskazano, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że strona wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 432/17; Komentarz, Kpa, B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 10 C.H.Beck, str. 480; Robert Kędziora Komentarz Kpa 2 wydanie C.H. Beck str. 682-683). Wobec powyższego chybiony okazał się zarzut kasacyjny, w którym podniesiono będą wykładnię art. 134 k.p.a. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że w okolicznościach niniejszej sprawy weryfikacja statusu procesowego osób wnoszących odwołanie wymaga przeprowadzania czynności wyjaśniających związanych z relacją przestrzenną nieruchomości stanowiących ich własność oraz terenu inwestycji, przy uwzględnieniu potencjalnego odziaływania planowanego obiektu, objętego kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że dla wyznaczenia kręgu stron w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie charakteru planowanej inwestycji, rodzaju i stopnia uciążliwości przyszłej inwestycji oraz zasięgu odziaływania planowanego obiektu budowlanego na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiednich. Trafnie Sąd Wojewódzki zaakcentował, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, przy uwzględnieniu odziaływania inwestycji na konkretne działki gruntowe osób, które zaskarżyły decyzję o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanym postanowieniu nie zawarło żadnych konkretnych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych dla określenia procesowej legitymacji wnoszących odwołanie, stosownie do wymogów art. 28 k.p.a. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Niewątpliwie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego interesu prawnego podmiotów, które twierdzą, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 854/12, 9 stycznia 2019 r. II OSK 1816/18; 8 września 2021 r. II OSK 1604/21; 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10; 18 października 2018 r. II OSK 2621/16; 24 października 2018 r. II OSK 2661/16). Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., celem dokonania ponownej oceny w zakresie statusu procesowego wnoszących odwołanie od decyzji z dnia 3 kwietnia 2019 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto nieskutecznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 10, art. 133 § 1 i art. 119 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie rację ma strona skarżąca, że w uzasadnieniu wyroku nie podano podstawy prawnej wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, to jednak takie uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki był uprawniony do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, skoro przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie. Stosownie zaś do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5