II OSK 2798/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3042/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3042/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. [...] sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) wnioskiem z 9 sierpnia 1999 r. wystąpiła do Burmistrza Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych w [...]. W toku toczącego się postępowania, Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji Burmistrza Gminy [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania, analizie programu inwestycji przedstawionego we wniosku z 9 sierpnia 1999 r. oraz zbadaniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1993 r., (Dz.U. [...]), stwierdzono niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami tego planu. Opisanym powyżej wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż według ustaleń stanu faktycznego za datę wszczęcia postępowania należało uznać datę wpływu wniosku o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. dzień 9 sierpnia 1999 r. Bezsprzecznie również postępowanie wywołane tym wnioskiem nie zakończyło się decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. dniem, w którym weszła w życie nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (dalej: u.p.z.p.). Istota sporu sprawdzała się zatem nie do ustalenia, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa z 1994 r.), lecz wyjaśnienia, czy użyte w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. pojęcie "przepisy dotychczasowe" należy odnosić wyłącznie do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r., czy także do innych aktów prawnych wówczas obowiązujących, nie wyłączając miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Choć wykładnia językowa art. 85 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed 11 lipca 2003 r., załatwiane są na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem przepisów ustawy z 1994 r., a także innych przepisów prawa wówczas obowiązujących, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wykładnia systemowa i celowościowa cyt. przepisu prowadzą do odmiennych wniosków. W ocenie Sądu, celem ustawodawcy było zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną jedynie przepisów ustawy z 1994 r. Organ, procedując zatem w sprawie wniosku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożonego przed 11 lipca 2003 r., po tej dacie, powinien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą z 1994 r., stosując jednakże przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania. Tym samym, nawet jeśli postępowanie wszczęto w okresie obowiązywania planu sprzed 1995 r., ale ostateczna decyzja nie zapadła przed 31 grudnia 2003 r., to powstał – zdaniem Sądu – obowiązek zastosowania w sprawie ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, iż na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], wprowadzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2007 r. nr [...]. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 u.p.z.p., utracił moc ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony przez Radę Gminy [...] uchwałą z [...] maja 1993 r nr [...]. Prawidłowo zatem organy obu instancji oparły rozstrzygnięcia na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w datach wydania decyzji. W ocenie Sądu, w świetle poczynionych rozważań brak było bowiem podstaw do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w skardze o konieczności procedowania przez organy w niniejszej sprawie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Przedstawione ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wyłączają możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca spółka w toku postępowania jednoznacznie wskazała, że w objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy Zakładzie Utylizacji Odpadów w Gminie [...] prowadzone będą podstawowe procesy technologiczne termiczne przekształcanie odpadów – w tym niebezpiecznych, oraz zestalanie pozostałości po termicznym przekształceniu odpadów oraz innych odpadów niebezpiecznych. W ocenie Sądu, analiza wniosku z 9 sierpnia 1999 r. wraz z jego załącznikami prowadzi do bezsprzecznego wniosku, że skarżąca spółka w ramach planowanego zakładu planuje utylizację metodą termiczną odpadów innych niż komunalne, w tym odpadów niebezpiecznych. W ocenie Sądu, przepisy wskazanego planu nie budzą wątpliwości, wobec czego już nawet pobieżna analiza wskazuje, że merytoryczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostawałyby w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 85 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 oraz 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwrot zawarty w normie art. 85 ust. 1 u.p.z.p. o treści "stosuje się przepisy dotychczasowe" nie obejmuje swoim zakresem normatywnym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co doprowadziło do wadliwego uznania, że w sprawie znajduje zastosowanie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zamiast prawidłowego uznania, że w sprawie znajduje zastosowanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie złożenia wniosku, tj. 9 sierpnia 1999 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia 6 kwietnia 2022 r. przewodnicząca wydziału II skierowała sprawę na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) z uwagi na znaczną liczbę uczestników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.,), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i wobec jego nieukończenia ostateczną decyzją wydaną przed datą wejścia w życie tej ustawy w sprawie ma zastosowanie art. 85 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wykładnia art. 85 ust. 1 up.z.p. w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest jednolita. Dostrzec można dwa rozbieżne poglądy dotyczące zakresu znaczeniowego użytego w nim sformułowania: "przepisy dotychczasowe". Przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 164/07, z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 809/07, z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 175/10 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 471/07 przyjęto, że pod tym pojęciem należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r., nie zaś całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w konsekwencji podejmując decyzję w przedmiocie warunków zabudowy na zasadach określonych w ustawie z 1994 r., organ powinien stosować obowiązujące prawo materialne, w tym postanowienia aktualnego planu miejscowego. Natomiast przykładowo w wyrokach z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1206/08, z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1842/09, czy z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 512/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć, obok przepisów ustawy z 1994 r., także inne przepisy prawa wówczas obowiązujące, nie wyłączając przepisów obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gramatyczna wykładnia art. 85 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć nie tylko przepisy ustawy z 1994 r., ale także inne przepisy prawa wówczas obowiązujące, nie wyłączając miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie usuwa wszelkich wątpliwości interpretacyjnych związanych ze stosowaniem tego przepisu, a skoro tak, to do rozstrzygnięcia tych wątpliwości powinna posłużyć wykładnia systemowa i funkcjonalna, która pozwala odpowiednio zmodyfikować sens językowy przepisu harmonizując go z wymogami tych rodzajów wykładni. Nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, że w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym, ustalając znaczenie przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 82, wyr. NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1813/13). Powszechnie uznawanym kanonem wykładni prawniczej, który powinien w tej sprawie zostać uwzględniony, jest również zasada, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) (Ch. Perelman, Logika prawnicza. Nowa retoryka, Warszawa 1984, s. 133). Przepis art. 85 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyjątek od zawartej w art. 6 k.p.a. zasady orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania i jako wyjątek od zasady ogólnej nie może być stosowany rozszerzająco (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 586). Regułą jest, że organy administracji publicznej powinny, zgodnie z zasadą aktualności wywodzoną z art. 6 k.p.a., stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny zatem podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego – zasadniczo - zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady organy administracji publicznej stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 85 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że przepisy przejściowe, pośród których zamieszczono tę normę, są przepisami regulującymi przejście rozwiązań dotychczas obowiązującej ustawy do rozwiązań nowej ustawy. Przedmiotem regulacji art. 85 ust. 1 są kwestie – głównie proceduralne – normowane w tych właśnie ustawach, a nie w innych aktach prawnych. Nie można racjonalnie założyć, że celem ustawodawcy było kończenie rozpoczętych postępowań na podstawie całokształtu wówczas obowiązującego prawa, w tym ówczesnych norm materialnoprawnych. Celem tym było zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną jedynie przepisów ustawy z 1994 r. Jeżeli zatem wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przed 11 lipca 2003 r. to organ, orzekając po tej dacie, powinien wydać stosowną decyzję na zasadach i trybie przewidzianym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., choć warunki, o których mowa, nie występują w tym kształcie pod rządami nowej ustawy. Podejmując rozstrzygnięcie, organ związany jest natomiast stanem prawnym - przepisami prawa materialnego - w dacie orzekania (por. Z. Niewiadomski, op.cit). "Przepisy dotychczasowe", o których mowa w art. 85 ust. 1 u.p.z.p., nie mogą być zatem rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Pod pojęciem przepisów dotychczasowych należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r., bo nie można stanowić prawa miejscowego, a takim jest z mocy art. 14 ust. 8 ww. ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, które byłoby w dacie jego podejmowania sprzeczne z obowiązującym w państwie porządkiem prawnym. Skoro z art. 40 ust. 1 ustawy z 1994 r. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzja ta może zostać oparta wyłącznie na planie miejscowym obowiązującym w dniu jej wydania. Na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Utrata mocy prawnej planów miejscowych uchwalonych przed 1995 r. powoduje, że jeśli nie uchwalono nowych planów od 1 stycznia 2004 r. zabudowa na tych obszarach była możliwa wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Po tej dacie nie było możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 r. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, jeśli wniosek złożono przed 1 lipca 2003 r. Utrata mocy obowiązującej tych planów nie jest objęta dyspozycją art. 85 ust. 1 u.p.z.p. (wyr. NSA z 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 809/07). Jeżeli przepis szczególny, umieszczony w systemie przepisów przejściowych i końcowych (art. 87 ust. 3) stanowi expressis verbis o utracie z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. - to nie można z przepisu ogólnego, jakim jest art. 85 ust. 1 u.p.z.p. wyprowadzać mocy obowiązującej tych planów (vide wyrok NSA z 10 lipca 2008 r., II OSK 809/07 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2007 r., II SA/Gd 451/07). Oznacza to, że sformułowanie z art. 85 ust. u.p.z.p. "przepisy dotychczasowe" nie obejmuje przepisów planów miejscowych, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Artykuł 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wprowadził wymóg bezwzględnego respektowania ustaleń planu miejscowego i zgodności z nimi ustaleń konkretyzowanych dla inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastosowanie nieobowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby rażące naruszenie prawa, a decyzja wydana w ten sposób dotknięta byłaby wadą nieważności. Stosując reguły wykładni systemowej, uwzględnić należy treść art. 35 ust. 1 ustawy z 1994 r. oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., z których wynika powiązanie statusu decyzji o warunkach zabudowy z treścią nowo uchwalonych planów miejscowych. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów: "Z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają uprzednio wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu". Stosownie do drugiego z cyt. przepisów: "Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że założeniem leżącym u podstaw uchwalenia art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. była eliminacja z obrotu prawnego decyzji określających warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenów, na których zmieniono sposób zagospodarowania oraz których treść jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego uchwalonego po wydaniu decyzji (por. w tym zakresie: H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Lex/el 2013). Uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że umieszczone w treści decyzji rozstrzygnięcia tracą rację bytu (bezprzedmiotowość decyzji). Ustawodawca dopuścił bowiem konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne z tymi, które wynikają z planu (por. szerzej: Z. Niewiadomski, op.cit). Skutkiem wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest utrata mocy obowiązującej takiej decyzji, a ocenę zamierzenia inwestycyjnego należy dokonywać na podstawie ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (wyr. NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 152/10). Stosowanie zasady intertemporalnej "tempus regit actum", zgodnie z którą zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego zaistnienia, do ustalenia mocy wiążącej planów miejscowych, które utraciły moc po 31 grudnia 2003 r., dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu procedowanych w trybie ustawy z 1994 r., prowadziłoby do sprzeczności z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W kontekście analizowanej problematyki wskazania wymaga również, że rozwiązania szczegółowe zawarte w ustawie z 1994 r. prowadzą do wniosku, że ustawodawca zwrócił w niej uwagę na potrzebę uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Cel ten ustawodawca konsekwentnie uwzględnił także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. ustawa ta określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Ze względu na przyjęcie przez ustawodawcę "ładu przestrzennego" jako podstawy działań planistycznych stał się on głównym miernikiem prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy normującej tę problematykę. Zgodność danego przedsięwzięcia planistycznego z obowiązującym porządkiem prawnym będzie ustalana po jego skonfrontowaniu z wymogami ładu przestrzennego. Tym samym treść tego pojęcia należy uznać za dyrektywę interpretacyjną przy kontroli aktów planistycznych. W konsekwencji wszelkiego rodzaju akty prawne określone w ustawie, zarówno o charakterze generalnym, jak i indywidualnym, w tym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w swych uzasadnieniach powinny wskazywać na uwarunkowania w zakresie ładu przestrzennego, którym kierowały się właściwe organy, podejmując rozstrzygnięcia odnośnie do zagospodarowania przestrzeni zawarte w tych aktach prawnych (por. H. Izdebski, I. Zachariasz, op. cit). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, że inwestycja planowana przez skarżącą na terenach objętych obowiązującym planem miejscowym miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2007 r., jest niezgodna z przeznaczeniem tych terenów przewidzianym przez ten plan. Uwzględnić należy, że ustalony obowiązującym planem miejscowym ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, ale z drugiej również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania tego planu. Ponieważ koncepcje gospodarowania przestrzenią, odzwierciedlone w uchwalonym uprzednio planie miejscowym, mogą ulegać zmianie na przestrzeni czasu, ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym sprzed 1 stycznia 2004 r., która miałaby mieć miejsce w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy w trybie ustawy z 1994 r., może prowadzić do kolizji z polityką przestrzenną (założeniami ładu przestrzennego) wyrażoną w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, w tym odnośnie nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją. Ma to szczególne znaczenie w sprawie niniejszej, w której nie budzi wątpliwości, że koncepcja planistyczna ustawodawcy lokalnego wyrażona w nieobowiązującym w dacie rozstrzygania planie miejscowym z maja 1993 r. uległa zmianie. Zgodnie z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu z 1993 r. działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...] położone były na terenie oznaczonym na mapie planu symbolem B-4A/NU i opisanym w tekście jako: "Teren lokalizacji projektowanego Zakładu Utylizacji Odpadów". W obowiązującym w dniu orzekania planie miejscowym z [...] września 2007 r. działki te położone są na terenie oznaczonym symbolem UW i opisanym w tekście planu jako: 1. przeznaczenie podstawowe: usługi rzemiosła, drobne zakłady wytwórcze, usługi budowlane, usługi motoryzacyjne, magazyny, obiekty handlowe; 2. przeznaczenie uzupełniające: zabudowa biurowa, administracyjna, urządzenia infrastruktury technicznej, ulice, urządzenia komunikacji kołowej i pieszej, wyodrębnione tereny zieleni publicznej. Warunki urbanistyczne obejmują dopuszczenie możliwości realizacji zakładu utylizacji odpadów komunalnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z zakazem utylizacji oraz składowania odpadów niebezpiecznych i postulowaną rezygnacją z lokalizowania zakładu utylizacji odpadów komunalnych. Plan miejscowy - docelowo - zakłada likwidację dla opisanych w decyzji terenów wszelkich usług uciążliwych dla terenów sąsiednich. Tymczasem z wniosku spółki o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że planowany zakład utylizacji odpadów prowadzić będzie działalność w zakresie termicznego przekształcania odpadów stałych, w tym niebezpiecznych oraz zestalania odpadów mineralnych. Analiza wniosku z 9 sierpnia 1999 r. wraz z załącznikami prowadzi do zatem wniosku, że skarżąca w ramach prowadzonego zakładu planuje utylizację metodą termiczną odpadów innych niż komunalne, w tym odpadów niebezpiecznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia niezgodności inwestycji z planem miejscowym należy wydać decyzję odmowną. Zgodnie z art. 43 ustawy z 1994 r., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wówczas, gdy zamierzenie to nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Skoro zaś postanowienia obowiązującego planu miejscowego wyłączają możliwość realizacji planowanej przez inwestora inwestycji, to przyjąć należało, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 2095 ze zm.). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.