II OSK 2792/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 570/14 w sprawie ze skargi S. P. i T. P. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 7 lutego 2014 r. nr ... w przedmiocie nakazu doprowadzenia miejsc postojowych do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta s. W. z dnia 30 grudnia 2013r. nr ... i umarza postępowanie administracyjne, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz S. P. i T. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 570/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. i T. P. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), z dnia 7 lutego 2014 r. nr ... w przedmiocie nakazu doprowadzenia miejsc postojowych do stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją organu pierwszej instancji oraz orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. ... W. przeprowadził w dniu 5 lipca 2013 r. oględziny garażu podziemnego w budynku wielorodzinnym przy ul. P. ... w W. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r. nr ..., nakazał K. K., jako inwestorowi wykonanych prac, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, doprowadzenie miejsc postojowych nr 1 i 2 w garażu podziemnym tego budynku do stanu poprzedniego poprzez wyznaczenie zgodnej z przepisami szerokości 2,30 m dla każdego miejsca postojowego. Ustalono, że boks rowerowy nr 44 wykonano przed dopuszczeniem budynku do użytkowania. Stanowisko postojowe nr 1, przyległe do tego boksu, posiada szerokość 1,90 m, zaś graniczące z nim stanowisko postojowe nr 2 - 2,30 m. W dniu 29 października 2013 r. stwierdzono, że w narożniku garażu podziemnego na poziomie "-1" usytuowane są dwa miejsca postojowe, z których nr 1 o wymiarach 1,96 m x 4,96 m znajduje się w odległości ok. 10 cm od ściany szczytowej, a nr 2 posiada wymiary 4,96 m x 2,30 m, którego lewa linia wyznaczająca przebiega w odległości 45 cm od słupa konstrukcyjnego budynku i ok. 38 cm od słupa o przekroju okręgu. Sam budynek wzniesiono na podstawie decyzji Prezydenta m. ... W. nr ... z dnia 20 czerwca 2006 r., a do użytkowania dopuszczono go decyzją organu nadzoru budowlanego nr ... z dnia 12 maja 2008 r. W czasie oddawania budynku do użytkowania miejsca postojowe nr 1 i nr 2 miały szerokość po 2,30 m. W 2013 r. współwłaściciel garażu wielostanowiskowego uprawniony do korzystania z miejsca postojowego nr 2 dokonał korekty rozgraniczającej je linii tak, aby była ona namalowana w odległości 2,8 m od lewego słupa i 2,8 m od prawej ściany. Przy czynności tej zmniejszono szerokość miejsca postojowego nr 1 do 1,96 m, czym naruszono § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Dlatego konieczne stało się przywrócenie parametrów tych miejsc postojowych do stanu zgodnego z prawem. Po rozpoznaniu odwołania K. K., MWINB uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ powiatowy błędnie ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Postępowanie naprawcze powinno być prowadzone z uwzględnieniem § 104 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a nie § 21 ust. 1. Stanowisko postojowe nr 1 w obecnym obrysie liniowym nie spełnia wymagań prawa oraz jest niezgodne z dokumentacją budynku i nie spełniało ich od powstania. Z dokumentacji dołączonej przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku wynikało, że linia miejsca postojowego nr 2 mającego wym. 5 x 2,30 m oddalona jest od słupów konstrukcyjnych o ok. 50 cm. Taki sam wymiar ma miejsce postojowe nr 1 i są one zgodne z przepisami prawa. W odległości 50 cm od linii miejsca nr 2 jest naniesiona w projekcie ścianka działowa oraz drzwi do pomieszczenia boksu rowerowego. Ściana działowa usytuowana jest pomiędzy ścianą zewnętrzną a słupem konstrukcyjnym. Drzwi szerokości 80 cm po ich otwarciu zachodzą na miejsce postojowe nr 2. Dlatego miejsca te spełniać powinny wymagania określone w § 104 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy polecił też w ponownie prowadzonym postępowaniu określić prawidłowo adresata obowiązku doprowadzenia miejsca parkingowego nr 1 do stanu zgodnego z prawem poprzez ustalenie, czy miejsce postojowe nr 1 jest przynależne do lokalu nr 44 i łącznie z ww. lokalem stanowi odrębne prawo własności, czy też przynależy do części wspólnych obiektu. W zależności od tych ustaleń adresatem obowiązku może być obecny właściciel lokalu nr 44 albo Wspólnota Mieszkaniowa. W skardze S. P. i T. P. zarzucili naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie w sytuacji zebrania kompletnego materiału dowodowego i braku potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W ich ocenie organ odwoławczy dokonał niewłaściwej interpretacji § 104 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie odniósł się też do zagadnienia legitymacji organu administracji publicznej do zniesienia skutków cywilnoprawnych, jakie wywołał akt notarialny obejmujący miejsce postojowe, i które ujawniono w księdze wieczystej. Wskazali również na nierówne traktowanie podmiotów w sytuacji, gdy w tym samym budynku organ nadzoru budowlanego uznał, że miejsca postojowe nr 12 i nr 35 oraz wyznaczony ciąg komunikacyjny o szerokości 0,90 m stanowią nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, podczas gdy w ich przypadku uznano, że odstępstwo takie narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uchylając obie wydane w sprawie decyzje WSA zakwestionował podstawę przeprowadzonego postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane) uznając, że nie było w ogóle podstawy do wszczęcia postępowania naprawczego. W sprawie nie wykonano bowiem żadnych robót budowlanych, lecz przemalowano tylko linie rozgraniczające miejsca postojowe. Ewentualna interwencja organu nadzoru budowlanego jest możliwa, ale w trybie określonym w przepisach art. 61 i następnych Prawa budowlanego, w szczególności art. 66. Zgodnie bowiem z art. 61 pkt 1, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. W myśl zaś art. 66, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Brak właściwie wytyczonych miejsc postojowych to brak właściwego utrzymania obiektu zgodnie z jego przeznaczaniem w rozumieniu powołanych przepisów, w tym § 104 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd polecił również przywiązać istotną wagę do prawidłowego ustalenia i określenia adresata rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu art. 61 Prawa budowlanego i art. 3 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ponieważ użytkownicy rzeczy nie mogą być adresatami nakazu określonego w art. 66 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej MWINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, formułując wniosek o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, a to art. 66 w zw. z art. 61 i w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 104 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że znajdą one zastosowanie w sprawie przemalowania linii rozgraniczających miejsca postojowe nr 1 i 2, II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 61 i 66 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalenia adresata rozstrzygnięcia, podczas gdy nie posiadają one kompetencji do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w kwestii przemalowania linii rozgraniczających miejsca postojowe, 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. § 104 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że miejsca postojowe nr 1 i 2 nie odpowiadają wymogom tego przepisu rozporządzenia, podczas gdy z akt sprawy wynika, że wydzielona przestrzeń obejmująca te miejsca postojowe nie uległa zmianie i spełnia warunki techniczne dla dwóch miejsc postojowych, 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 222 i art. 344 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny poprzez nieuwzględnienie, że sprawa przemalowania linii rozgraniczającej miejsca postojowe stanowi sprawę cywilną w zakresie naruszenia prawa własności lub naruszenia posiadania podlegających kognicji sądu powszechnego oraz, że w niniejszej sprawie prowadzone jest postępowanie przed sądem cywilnym, w ramach którego Sąd Rejonowy dla W. w W. nieprawomocnym w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. ... przywrócił S. i T. P. posiadanie miejsca postojowego nr 1 oraz nakazał K. K. przesunięcie linii rozgraniczającej miejsca postojowe w pierwotne położenie oraz zakazał dalszych naruszeń posiadania, 4. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wypełniał przesłankę bezprzedmiotowości prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie przemalowania linii rozgraniczających miejsca postojowe nr 1 i 2 z powodu braku właściwości w ww. zakresie, 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku, na skutek ww. zarzucanych naruszeń, wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Uzasadniając zarzuty wskazano, że w ocenie skarżącego kasacyjnie kontrolowana sprawa nie dotyczyła robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, przez co brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku WSA nie ma również podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 61 i n. Prawa budowlanego, w tym art. 66. Sprawa dotyczy bowiem przemalowania linii rozgraniczających miejsca postojowe, które to czynności nie wpłynęły na utrzymanie obiektu budowlanego w rozumieniu tej ustawy. Linie te przemalowano po dopuszczeniu budynku do użytkowania, a wobec braku ingerencji w substancję budynku kwestia przemalowania rzeczonych linii i zmiana wytyczenia miejsc postojowych nie oznacza braku właściwego utrzymania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Miejsca postojowe w garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie mają żadnych rozwiązań konstrukcyjnych; nie są nimi z pewnością linie oznaczone na podłodze garażu, wydzielające poszczególne stanowiska. Sprawa ta ma zatem charakter cywilnoprawny i podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Potwierdzeniem tego ma być wyrok Sądu Rejonowego dla W. w W. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. .... Postępowanie administracyjne winno zatem być umorzone. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. zwrócił się o jednoznacznie ustalenie kręgu stron postępowania oraz prawidłowe ustalenie granic należącego do niego miejsca postojowego nr 2, z uwagi na niezgodność z przepisami miejsca postojowego nr 1. Wobec wydzielenia, na podstawie umowy quoad usum, miejsc postojowych w garażu podziemnym do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli tego garażu stanowiącego odrębną własność (nieruchomość), obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem powinien być nałożony na dysponentów miejsca nr 1. Toczące się zaś postępowanie cywilne nie dotyczy prawa własności, lecz posiadania i nie powinno mieć wpływu na postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pośród nich, zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 222 i art. 344 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny poprzez nieuwzględnienie, że sprawa przemalowania linii rozgraniczającej miejsca postojowe stanowi sprawę cywilną w zakresie naruszenia prawa własności lub naruszenia posiadania, podlegających kognicji sądu powszechnego. Poza sporem pozostaje, że budynek wraz z garażem podziemnym, w którym znajdują się miejsca postojowe oznaczone numerami 1 i 2 , wzniesiono na podstawie decyzji Prezydenta m. ... W. nr ... z dnia 20 czerwca 2006 r. Do użytkowania dopuszczono go decyzją organu nadzoru budowlanego nr ... z dnia 12 maja 2008 r.; w czasie oddawania budynku do użytkowania miejsca postojowe nr 1 i 2 miały szerokość po 2,30 m. Odpowiadały więc wymaganiom określonym w § 104 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nieruchomość "garażowa" została umownie podzielona do użytkowania pomiędzy współwłaścicieli. Nie jest kwestionowane również przez żadną ze stron postępowania, że od czasu oddania nieruchomości do użytkowania, w obrębie miejsc postojowych nr 1 i 2 nie wykonano żadnych robót budowlanych, a jedynie w roku 2013 dokonano "przesunięcia" (przemalowania) linii rozgraniczającej te miejsca. W wyniku tej czynności zmniejszono szerokość miejsca postojowego nr 1 do 1,96 m. Przy współwłasności garażu i dokonanym podziale, gdzie każdy ze współwłaścicieli otrzymał do wyłącznego użytkowania fizycznie wydzieloną część nieruchomości (garażu), powstała określana jako podział guoad usum, nowa forma korzystania z rzeczy wspólnej. W takim przypadku, jeżeli korzystanie ze współwłasności jest naruszane, to dla ochrony przed naruszeniami, każdemu współwłaścicielowi przysługują roszczenia przewidziane w prawie cywilnym, przy czym dla dochodzenia tych roszczeń właściwy jest sąd powszechny. Wynika to z art. 1 Kodeksu cywilnego (Kodeks niniejszy reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi) oraz art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego (Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych /sprawy cywilne/). Co do rodzaju roszczeń, to przysługiwać może ochrona petytoryjna (art. 222 § 1 w zw. z art. 206 Kodeksu cywilnego – zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. II CKN 661/00, LEX nr 54353, oraz uchwałę tego Sądu z dnia 3 marca 2008 r. sygn. III CZP 3/08), bądź posesoryjna (art. 344 Kodeksu cywilnego). Czynność polegająca na przemalowaniu linii pomiędzy miejscami postojowymi, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie prowadzi do naruszenia posiadania wydzielonej części garażu. Trafnie więc skarga kasacyjna wskazuje, że ochrony w tym przypadku należy dochodzić przed sądem powszechnym a nie w postępowaniu administracyjnym. Zatem zarzut naruszenia wymienionych przepisów jest usprawiedliwiony. Konsekwencją powyższego jest to, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również zasługują na uwzględnienie. Przy cywilnoprawnym charakterze sporu brak było w ogóle podstaw do kontynuowania podstępowania administracyjnego, w tym - zgodnie ze wskazaniami WSA - w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Zatem ma rację skarżący kasacyjnie, że wadliwe są wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do kontynuowania postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu art. 66 Prawa budowlanego w powiązaniu z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, skoro przeprowadzone postępowanie administracyjne nie dawało podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i nie powinno być kontynuowane. Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona a skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania sprowadzające się do konkluzji, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję i jednocześnie umorzył postępowania administracyjne, na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 222 i art. 344 Kodeksu cywilnego, w zw. z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a., natomiast o kosztach ze skargi S. P. i T. P. – art. 200 P.p.s.a.