II OSK 2790/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedziba w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 443/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedziba w Ż. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 202 r. nr 740/21 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku i sporządzenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 marca 2022 r., II SA/Wr 443/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 8 lipca 2021 r., nr 740/2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 21 maja 2021 r., nr 1282/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącej jako właścicielowi budynku magazynowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] obręb K. przy ul. [...] we W. przeprowadzenie jego kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b., polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania ww. obiektu budowlanego, jego estetyki oraz otoczenia i sporządzenie z przeprowadzonej czynności stosownego protokołu, a także sporządzenie ekspertyzy technicznej ww. budynku magazynowego (nr ew. [...]), która powinna wskazywać przyczyny powstawania nieprawidłowości, ocenić ich wpływ na stan techniczny obiektu (bezpieczeństwo użytkowania i konstrukcję) oraz określić zakres i sposób usunięcia nieprawidłowości poprzez wskazanie konkretnych czynności (robót budowlanych), jakie należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. [...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 62 ust. 3 p.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że: (i) bez znaczenia w niniejszej sprawie na gruncie art. 62 ust. 3 p.b. pozostaje okoliczność, czy obiekt jest użytkowany, czy też w pewnym okresie nie jest użytkowany, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych, w tym przede wszystkim art. 62 ust. 1 pkt 2 i art. 61 pkt 1 p.b. wynika, że obiekty budowlane, które są poddawane kontrolom, są kontrolowane właśnie w czasie ich użytkowania i to właśnie sposób użytkowania obiektu bezpośrednio wpływa na jego stan, a finalnie na ewentualne nakazanie przez organ nadzoru budowlanego przeprowadzenia kontroli, czy też przedstawienia ekspertyzy; (ii) obiekty powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela odpowiednim kontrolom, a zatem w pierwszej kolejności winno się ustalić, czy obiekt faktycznie jest użytkowany przez skarżącą oraz jaki jest stopień użytkowania danego obiektu, w związku z czym dopiero stwierdzenie, że obiekt jest użytkowany (bez względu na jego stan) implikuje możliwość wydania odpowiedniego nakazu przeprowadzenia kontroli, czy też sporządzenia ekspertyzy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, albowiem to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, natomiast mimo przedłożenia przez skarżącą pozwolenia na budowę zakładającego rozpoczęcie prac w obiekcie obejmujących remont i odbudowę budynku, orzeczono o obowiązku dokonania 5-letniej kontroli; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku wobec niewskazania, jaki wpływ na rozstrzygnięcie ma ewentualne naruszenie art. 7, art. 7a i art. 77 k.p.a., w tym dokonanie oceny stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania wyroku oddalającego skargę w sytuacji, w której powinna ona zostać uwzględniona. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie wyroku z 3 marca 2022 r. pozbawione jest powyższej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który w dostateczny sposób ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję DWINB z 8 lipca 2021 r. za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska prezentowanego w toku postępowania przez stronę skarżącą. Pozbawione zasadności jest twierdzenie, że wadliwy sposób sporządzenia kontrolowanego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego legalności. W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2021 r., stanowiącym skargę na ww. akt, skarżąca postawiła organowi nadzoru budowlanego zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 61 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 62 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 3 p.b., a także przepisów postępowania - art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i nie zachodzą powody, by uznać, że uzasadnienie wyroku Sądu nie ujawnia motywów, którymi kierował się Sąd, przyjmując, że przepisy te nie zostały w kontrolowanej sprawie naruszone. Dotyczy to w szczególności prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę faktyczną decyzji DWINB. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Kontekst zgłoszonych przez skarżącą we wskazanym zakresie zastrzeżeń czyni koniecznym przypomnienie, że funkcją skargi kasacyjnej zasadniczo nie jest poddanie kontroli legalności aktu lub czynności podjętych przez organ administracji publicznej, ale doprowadzenie do weryfikacji - w zakresie określonym przez wnoszącego skargę kasacyjną - prawidłowości orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. Argumentacja prawna zamieszczona w skardze kasacyjnej, jakkolwiek nie może nie uwzględniać stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną do sądu decyzją, tym niemniej nie powinna abstrahować od treści oceny prawnej wyrażonej w wyroku. Tego wymagania nie spełnia rozpoznawana skarga kasacyjna, postawione w niej Sądowi I instancji uchybienie oparte jest bezpośrednio na powtórzeniu w całości treści zarzutu sformułowanego w skardze, który został skierowany przeciwko stanowisku, na którym w toku postępowania administracyjnego zdecydował się oprzeć DWINB. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd poddał analizie zgromadzony przez organ materiał dowodowy, czemu towarzyszyło szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego skierowany do spółki w trybie nadzoru prewencyjnego nakaz uzasadniony koniecznością określenia stanu technicznego budynku magazynowego pozostaje trafny i musi być traktowany jako oparty na uzasadnionych podstawach. Pomimo tego, w skardze kasacyjnej powyższe wnioski Sądu nie zostały objęte jakimkolwiek merytorycznym rozważeniem, co waży na skuteczności podniesionych przez stronę argumentów. Przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji, wypowiadając się w wyroku odnośnie do zarzutu wskazującego na wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i wadliwe zbadanie dokumentacji przedłożonej przez skarżącą jako właściciela budynku magazynowego, poddał kontroli dokumenty wchodzące w skład akt administracyjnych, mogące służyć ujawnieniu stanu technicznego obiektu, treść wystąpień kierowanych przez PINB do strony oraz udzielone przez nią wyjaśnienia, które nakazywały przyjąć, że skarżąca zignorowała wezwanie do przedłożenia ekspertyz lub innych opracowań technicznych oceniających stan techniczny budynku (pismo PINB z 26 marca 2021 r., znak PINB.WIK.5122.2020.GU, k. 36 akt adm.). Wskazał m.in., że wbrew twierdzeniom skargi w trakcie kontroli przeprowadzonej 16 marca 2021 r. skarżąca nie przedłożyła organowi pozwolenia na budowę dotyczącego spornego obiektu (protokół kontroli nr 322/221, k. 34 akt adm.). To zastrzeżenie zostało dodatkowo uzupełnione o uwagę, która nawiązując do instytucji udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, na gruncie powołanych przez Sąd przepisów p.b. wyjaśniała, jak należy postrzegać relację pomiędzy przyznanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej inwestorowi uprawnieniem administracyjnym umożliwiającym, ale nie zobowiązującym go do prowadzenia robót budowlanych, a wynikającym z art. 62 ust. 3 p.b. obowiązkiem dokumentującym stan techniczny obiektu budowlanego, jak również ewentualnym zobowiązaniem właściciela lub jego zarządcy na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w razie potwierdzenia zaistnienia przesłanek wymienionych w jego pkt 1-3. W tych warunkach dowodzenie, że nałożony na stronę obowiązek przeprowadzenia kontroli budynku i sporządzenia ekspertyzy technicznej wskazującej przyczyny powstawania w nim nieprawidłowości, ich wpływu na stan techniczny oraz sposób usunięcia pozostaje niezasadny z uwagi na akcentowany w skardze kasacyjnej fakt posiadania przez skarżącą "wymaganej dokumentacji technicznej" nie mogło prowadzić do podważenia ustaleń faktycznych, na których zostało oparte zaskarżone rozstrzygnięcie. Odwoływanie się do dysponowania przez stronę ekspertyzą stanu technicznego budynku pomija, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje również, by zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 62 ust. 3 p.b. Pozostający podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji art. 61 ust. 3 p.b. stanowi, że organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 61 ust. 1 p.b., a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 61 ust. 3 p.b. ma charakter szczególny w stosunku do art. 81c ust. 2 p.b., którego zakres pozostaje szerszy. Treść decyzji, którą organ administracji może wydać na podstawie art. 62 ust. 3 p.b., może obejmować sam nakaz przeprowadzenia kontroli albo nakaz przeprowadzenia kontroli oraz żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, którym to środkiem posłużył się w niniejszej sprawie DWINB (por. uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55). Negowanie przez skarżącą przyjętego przez Sąd I instancji wyniku wykładni powyższego przepisu, który Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje, jest nieuprawnione, skarżąca kasacyjnie przypisuje mu bowiem wadliwe znaczenie normatywne, a ponadto kluczowe znaczenie przy wykazywaniu błędu, którego miałby dopuścić się Sąd, przyznaje zagadnieniu interpretacyjnemu niepozostającemu w koniecznym związku z uwarunkowaniami faktycznymi sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Ustalenia faktyczne przyjęte w toku postępowania przez organy nadzoru budowlanego potwierdzały, że sporny obiekt budowlany zlokalizowany przy ul. [...] we W. jest użytkowany, ponieważ budynek pełni funkcję magazynową wobec wykorzystywania go w części w taki sposób przez jego właściciela. Tego wniosku, mającego wsparcie we włączonych do akt protokołach kontroli, skarga kasacyjna nie podważyła, toteż rozważany przez autora skargi kasacyjnej na płaszczyźnie postawionego w niej zarzutu, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., problem interpretacyjny dotyczący tego, czy obiekty budowlane powinny być poddawane przez właściciela lub zarządcę kontrolom okresowym, pomimo że nie są użytkowane, pozostaje bez związku ze sprawą, niezależnie od tego, że stanowisko sformułowane przez stronę pomija różnicujące wymienione w skardze kasacyjnej przepisy odmienne zakresy zastosowania art. 62 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b. oraz regulacji szczególnej przewidzianej w art. 62 ust. 3 p.b., którą posłużył się w niniejszej sprawie DWINB. W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że kontrola nadzwyczajna charakteryzuje się tym, że podstawą jej przeprowadzenia, w przeciwieństwie do kontroli okresowej, jest czynność organu nadzoru budowlanego, który może nakazać kontrolę w każdej sytuacji, gdy przemawia za tym nieodpowiedni stan techniczny obiektu lub jego części, ilekroć taki stan zostanie zauważony (por. M. Peljan, Zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli obiektów budowlanych, ST 2008, nr 11, s. 73). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.