II OSK 2787/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 276/19 oddalającego sprzeciw K. M. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 276/19 oddalił sprzeciw K. M. (dalej określanego jako skarżący) od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] (dalej powoływanej jako inwestor) inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z retencyjnym zbiornikiem kanałowym, kanalizacją sanitarną wewnętrzną na zewnątrz budynku, oświetleniem zewnętrznym, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., C.O., wentylacją mechaniczną, elektryczną, teletechniczną, wielostanowiskowym garażem podziemnym oraz wewnętrzną obsługą komunikacyjną na działce nr [...], [...] obr. [...] [...] oraz podniesienie klasy odporności pożarowej budynku na części działki nr [...] obr. [...] [...] w [...] ul. [...] - [...] ". Odwołania od powyższej decyzji wniósł skarżący oraz Stowarzyszenie "[...] ". Wojewoda Małopolski wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako k.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., zwanej dalej ustawą), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Motywując tak podjęte rozstrzygnięcie organ powołał art. 35 ust. 1 i 3 ustawy i wskazał, że postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w stosunku do ustaleń uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r., nr CXIII/1156/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie", który obejmuje teren działek nr [...], [...] obr. [...] [...], na których zaplanowano realizację inwestycji. Wezwano także inwestora do wyjaśnienia zgodności projektu budowlanego z § 35 ust. 5 pkt 1 lit. f i g miejscowego planu, dotyczącego nakazu kontynuacji geometrii dachów sąsiadującej zabudowy oraz nakazu utworzenia wnętrza kwartału z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną z elementami małej architektury. W związku z powyższym inwestor uzupełnił projekt budowlany, a Wojewoda Małopolski nie stwierdził jego rozbieżności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak uznał, że pominięto inne nakazy określone w § 35 ust. 5 pkt I lit. a i d planu miejscowego, ponieważ w przypadku działki budowlanej usytuowanej narożnie w stosunku do planowanych nowych ulic, nałożony jest obowiązek pierzejowego usytuowania budynku w stosunku do działek drogowych, jak również przy granicy w stosunku do sąsiednich działek budowlanych. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że z części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek wielorodzinny usytuowany jest w odległości 11,80 m od drogi planowanej na działce nr [...], przebiegającej na północny wschód od działki objętej planowaną inwestycją, 4,20 od południowozachodniej, sąsiedniej działki budowlanej nr [...] oraz 4,50 m od południowowschodniej działki sąsiedniej nr [...]. W ocenie organu wskazane odległości są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczy o niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając natomiast na uwadze, że Prezydent Miasta [...] nie wezwał inwestora do usunięcia wskazanych niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad procedury i wymogów określonych w art. 35 ustawy, Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego za tak podjętym rozstrzygnięciem przemawiała rówież możliwość doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami planu. Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący. Podnosząc naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wyraził pogląd, że organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie w oparciu o zebrany materiał dowodowy i uzupełniony w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieinu wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r. najpierw omówił instytucję sprzeciwu, a następnie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność wezwania inwestora do usunięcia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązku pierzejowego usytuowania budynku w stosunku do działek drogowych, jak również przy granicy w stosunku do sąsiednich działek budowlanych. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym istnieje możliwość doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami miejscowego planu. Sąd zgodził się także z organem, że wydanie decyzji merytorycznej odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę byłoby przedwczesne. Jak zauważył, wydanie decyzji odmownej będzie możliwe w przypadku nieuzupełniania projektu w sposób zapewniający jego zgodność z planem miejscowym, po uprzednim wezwaniu do jego uzupełnienia przez organ pierwszej instancji. Tym samym, w ocenie Sądu, braki przedłożonego projektu budowlanego, do których uzupełnienia inwestor nie został wezwany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, mają istoty wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazując na treść art. 35 ust 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Sąd podkreślił, że strona ubiegająca się o pozwolenie na budowę powinna mieć możliwość doprowadzenia do zgodności projektu z planem miejscowym. Sąd skonstatował, że w sprawie zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej i oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 oraz 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zgodnie z przepisami prawa regulującymi postępowanie administracyjne. W ocenie pełnomocnika organ odwoławczy nie wyjaśnił zasadności odstąpienia od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego oraz przyczyn niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Następnie podniósł naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo że sprzeciw zawierał uzasadnione podstawy i zasługiwał na uwzględnienie. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że organ odwoławczy w sposób jednoznaczny stwierdził, że przedmiotowy projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie skoncentrował się na kwestii niewyjaśnienia przez organ odwoławczy przyczyn odstąpienia od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego. W ocenie pełnomocnika świadczy to o niesprostaniu obowiązkowi organu administracji publicznej w tym zakresie. Jak podkreślił, wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Takiego wskazania brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Końcowo pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną niezgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy pozbawiłoby stronę prawa do rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. dotyczących odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia procesowe dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju kasacyjnego rozstrzygnięcia. Potwierdza to brzmienie przepisu art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne koncentrują się zasadniczo wokół jednej kwestii, mianowicie niewyjaśnienia przez Sąd I instancji przyczyn odstąpienia od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy i niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest jednak ocena Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do stosowania w postępowaniu odwoławczym instytucji procesowej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie. Należy mieć na względzie, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę w jej całokształcie dostrzegł naruszenie przez organ pierwszej instancji procedury przewidzianej w art. 35 ustawy. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ ten nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy). Nieprawidłowości jakich dopatrzył się organ odwoławczy dotyczyły wadliwego, naruszającego § 35 ust. 5 pkt 1 lit. a i d planu miejscowego, zaprojektowania usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej, a poza sporem pozostaje, że organ pierwszej instancji nie wezwał inwestora do usunięcia wskazanego naruszenia. Koniecznym więc było wezwanie inwestora do usunięcia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem w zakresie oznaczonym przez organ odwoławczy. Procedowanie w tym zakresie należy do organu pierwszej instancji już chociażby z uwagi na skutek nieusunięcia bądź niemożności usunięcia przez wnioskodawcę stwierdzonych nieprawidłowości. Poza tym strony biorące udział w postępowaniu mają prawo się odnieść do tak istotnego zagadnienia. Pełnomocnik nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że brak było podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. Podnosząc ten zarzut nie wskazał nawet, w jakim zakresie organ odwoławczy winien był uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy, ani też jakie okoliczności stanu faktycznego budzą jego wątpliwości. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że w tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie w sprawie, bowiem ewentualne wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę byłoby przedwczesne. Wydając merytoryczną decyzję, czego oczekiwał wnoszący skargę kasacyjną, bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia powyższych nieprawidłowości, doszłoby do naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 ustawy. Tym samym uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 oraz 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji art. 151a § 2 p.p.s.a., są nieuzasadnione. Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu, a także obowiązek spoczywający na organie wynikający z art. 35 ust. 3 ustawy uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.