II OSK 2781/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 158/17 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w S. na czynność Prezydenta Miasta Szczecina w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta Szczecina w przedmiocie ujęcia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Szczecinie w gminnej ewidencji zabytków, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Stan faktyczny 1. N. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako skarżąca spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na zarządzenie (akt lub czynność) Prezydenta Miasta Szczecina polegającą na wyznaczeniu zabytku nieruchomego w postaci budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków oraz włączenia tego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Szczecin, domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie: - art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wówczas Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej: uozoz), przez ich zastosowanie, bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia zindywidualizowanego zabytkowego charakteru ww. budynku; - § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661, dalej: rozporządzenie) przez włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego w postaci ww. budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Szczecin, bez sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie są zgodne ze stanem faktycznym; - art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez dokonanie zasadniczego ograniczenia prawa własności skarżącej, mimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła. Skarżąca spółka podniosła, że w toku postępowania poprzedzającego włączenie przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków, nie przeprowadzono żadnego postępowania, które zmierzałoby do ustalenia i oceny jego wartości historycznych lub artystycznych. Nie dokonano również zbadania aktualnego stanu zachowania przedmiotowego budynku. 2. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Szczecina wniósł o jej odrzucenie wywodząc, że strona uchybiła terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skoro tak, to skarga jest niedopuszczalna. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 5 września 2016 r. odrzucił skargę uznając, że jej wniesienie nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: Ppsa). 4. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2700/16, na skutek skargi kasacyjnej skarżącej spółki, uchylił zaskarżone postanowienie z 5 września 2016 r., wskazując na konieczność merytorycznej oceny skargi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyznaczenie, na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 158/17 oddalił skargę. Sąd stwierdził, że ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani przepisy rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, nie precyzują na czym ma polegać i jaką formę ma przybrać sprawdzenie, o którym mowa w § 18 rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika jedynie, że powinno ono objąć ustalenie, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące, a więc czy odpowiadają wymogom stawianym § 17 rozporządzenia, jak również ustalenie, czy dane te są zgodne ze stanem faktycznym. Skoro zatem w karcie adresowej nieruchomości znalazły się wymagane prawem elementy, a organ posiadający fachową wiedzę przyznał, że poddał dane zawarte w karcie adresowej weryfikacji, to konsekwencją tego jest uznanie, iż karta została sprawdzona prawidłowo. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, który wywodził, że w sytuacji, gdy przepisy nie precyzują sposobu sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy, w tym również oświadczenie Miejskiego Konserwatora Zabytków potwierdzające, że czynność sprawdzenia została przeprowadzona. 6. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła m.in. naruszenie: art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwym było nadanie ww. budynkowi charakteru zabytkowego, mimo braku istnienia, na dzień włączenia budynku do wykazu zabytków, należycie sporządzonej dokumentacji, w oparciu o którą możliwym było przesądzenie o istnieniu przedmiotowych cech, a w konsekwencji przyjęcie rozszerzającej interpretacji wskazanej regulacji ustawowej, umożliwiającej włączanie do gminnej ewidencji zabytków budynków, co do których na dzień ich wpisu nie istniała wymagana przepisami prawa dokumentacja umożliwiająca dokonanie wpisu oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 w zw. z art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak ich bezpośredniego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co w konsekwencji doprowadziłoby do uznania, że zastosowane przez organ ww. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, pozostają w sprzeczności z powołanym przepisem ustawy zasadniczej, prowadząc do ograniczenia prawa własności skarżącej. 7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Szczecina wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 8. Postanowieniem z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 2781/17 Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne oraz na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa zawiesił toczące się w niniejszej sprawie postępowanie kasacyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego pytania. 9. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 10. Postanowieniem z 26 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w oparciu o art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: Ppsa) z uwagi na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r. rozstrzygnął zadane pytanie prawne, tym samym ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie niniejszego postępowania. 11. Pismem z 21 września 2023 r. organ poinformował, że skarżąca spółka straciła przymiot właściciela nieruchomości (umowa sprzedaży z 13 października 2017 r.). II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. 2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienia NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w uozoz, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 Ppsa przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. 3. W związku z powyższym zmiana właściciela nieruchomości po dokonaniu czynności nie powoduje utraty przymiotu strony przez skarżącą spółkę, ponieważ przedmiotem oceny jest legalność czynności skierowanej do określonej strony i skutki jakie dla niej wywarła. 4. W niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok ten został wydany w celu rozstrzygnięcia wątpliwości co do konstytucyjności art. 22 ust 5 pkt 3 uozoz, które Naczelny Sąd Administracyjny powziął właśnie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem, uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. 5. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). 6. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że Prezydent Miasta Szczecina dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu. 7. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz w oparciu o art. 146 § 1 Ppsa orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta Szczecina. Na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.