II OSK 2780/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 365/24 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. (dalej skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Inspektor Wojewódzki) z [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku, wyrokiem z 22 sierpnia 2024 r. o sygn. IV SA/Po 365/24, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Inspektor Powiatowy) z [...] grudnia 2023 r. nr [...], zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd przywołał mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne i wyjaśnił, że decyzja o nakazie rozbiórki spornego budynku zapadła w wyniku nieprzedłożenia przez skarżącą w wyznaczonym (przedłużanym przez organ kilkukrotnie) terminie uzupełnionych dokumentów legalizacyjnych. Termin ten – zakreślony przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego – jest terminem procesowym, jego upływ nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora jego wykonania (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). Choć w rozpoznawanej sprawie nie można czynić organowi zarzutu, że nie przedłużył po raz kolejny terminu do przedłożenia wymaganego uzgodnienia projektu budowlanego z operatorem sieci, to jednak wobec jawiących się w sprawie nieścisłości, Sąd uznał za zasadne uchylenie decyzji organów obu instancji. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z zaświadczenia z [...] listopada 2022 r., budynek gospodarczy przebudowany na wiatę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej (działka nr [...] – obręb [...]) jest zgodny z ustaleniami przyjętymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Międzychodu nr XVIII/125/2007 z dnia 11 grudnia 2007 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 28 lutego 2008 r., nr 21, poz. 446), tj. tereny rolnicze – symbol planu: 5.3 R. Wobec powyższego niezrozumiałe są zarzuty organu odwoławczego o niezgodności inwestycji z planem miejscowym, a tym bardziej niezrozumiałe jest podnoszenie ich dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Jeżeli w ocenie organów inwestycja jest niezgodna z planem, to niecelowe było wzywanie skarżącej o przedłożenie dokumentów i prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji budynku. Sąd wyjaśnił, że przedłożony przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministracyjnego uzgodniony w [...] sp. z o.o. (dalej spółka) projekt dotyczy inwestycji "usunięcia kolizji elektroenergetycznej SN-15 kV z budynkami poprzez skablowanie odcinka napowietrznej linii średniego napięcia m. [...]" (pkt 1 projektu zagospodarowania terenu). Taki przedmiot inwestycji uzgodniono pod względem zgodności z warunkami technicznymi znak [...]. Warunki likwidacji kolizji nr [...] z [...] lutego 2023 r. wskazują wprawdzie na kolizje dwóch linii napowietrznych 15 kV, ale należy przyjąć, że uzyskane przez skarżącą uzgodnienie realizuje nałożony na nią obowiązek. Ewentualne przyjęcie, że przedłożony uzgodniony projekt jest niewystarczający wymaga wyjaśnienia tej kwestii ze spółką a, wobec braku jednoznaczności w postanowieniach Inspektora Powiatowego nakładających obowiązek przedłożenia projektu budowlanego wykonanego na podstawie warunków likwidacji kolizji uzgodnionego ze spółką, musiałoby skutkować wezwaniem skarżącej do usunięcia nieprawidłowości, nie zaś nakazem rozbiórki. W ocenie Sądu I instancji równie niezrozumiała jest argumentacja przedstawiona w decyzji organu odwoławczego, w której organ podniósł, że projekt budowlany "winien być uzupełniony także co do innych kwestii (jak np. ocena istniejącej konstrukcji)", wskazując jednocześnie, że jest to błąd nieistotny. Jak wynika z analizy akt sprawy zagadnienie to nie było nigdy wcześniej przedmiotem rozważań organów, a tym bardziej nie wynika z żadnego z postanowień wydanych w sprawie, aby skarżąca była zobowiązywana do wyjaśnienia tej kwestii poprzez np. przedłożenie odpowiednich dokumentów. Skoro zatem skarżącą nie poinformowano o określonych brakach i nieprawidłowościach, to nie można od niej było oczekiwać, że uzupełni je bez wcześniejszego wezwania. Rolą organu administracji, zwłaszcza w sprawach budowlanych, a więc wymagających fachowej wiedzy i odpowiedniego doświadczenia, jest prowadzenie postępowania w sposób rzetelny, wyczerpujący i niepozostawiający wątpliwości, co do obowiązków nakładanych na stronę postępowania. W tych warunkach Sąd I instancji uznał prowadzone postępowanie jako niespójne i budzące wątpliwości, co do treści obowiązków nałożonych na skarżącą i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiódł Inspektor Wojewódzki, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakich konkretnie innych naruszeń przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy (przepisów prawa materialnego i procesowego) dopuścił się Inspektor Powiatowy w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] grudnia 2023 r. nakazującą skarżącej dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego związanego z prowadzeniem działalności rolniczej, zlokalizowanego w [...] na działce nr [...], obręb [...] oraz Inspektor Wojewódzki utrzymując w mocy tę decyzję, przez co wnoszący skargę kasacyjną jest zmuszony formułując zarzuty w skardze kasacyjnej do ich samodzielnego określenia, jak poniżej, jedynie na podstawie opisu naruszeń zawartych w treści uzasadnienia wyroku, 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), poprzez bezpodstawny zarzut, że Inspektor Powiatowy nakazując skarżącej decyzją z [...] grudnia 2023 r. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego związanego z prowadzeniem działalności rolniczej, naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa., gdyż wpierw nieprawidłowo nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej "Pr.bud."), a następnie nieprawidłowo określił w postanowieniu nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 49 ust. 1a Pr.bud., gdyż w ocenie Sądu Inspektor Powiatowy uczynił to w sposób nie jasny (strona 13 uzasadnienia wyroku), 3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa., poprzez bezpodstawny zarzut, że Inspektor Powiatowy zamiast wypowiedzieć się w decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego związanego z prowadzeniem działalności rolniczej, zlokalizowanego w [...] na działce nr [...], obręb [...], o niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uczynił to na etapie odpowiedzi na skargę (strona 12 uzasadnienia wyroku), 4. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 Kpa., poprzez bezpodstawny zarzut, że Inspektor Powiatowy nie wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2023 r. co do zgodności budynku gospodarczego związanego z prowadzeniem działalności rolniczej, zlokalizowanego w [...] na działce nr [...], obręb [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zamiast tego uczynił to w odpowiedzi na skargę (strona 12 uzasadnienia wyroku), II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267; dalej "P.u.s.a."), polegające na rozpoznaniu przez Sąd sprawy w oparciu o dowód dostarczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżącą, tj. uzgodnienie projektu przez spółkę, przez co Sąd, mimo iż nie może gromadzić nowych dowodów i oceniać ich we własnym zakresie przyjął spóźniony dowód (niedostarczony organom nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego mimo wielokrotnego wydłużania terminu na jego dostarczenie) i dokonał jego oceny przyjmując, iż doszło do uzgodnienia projektu a nadzór budowlany w toku ponownego rozpoznania sprawy winien ocenić poprawność tego uzgodnienia (strona 13 uzasadnienia wyroku). Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z [...] marca 2024 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że argumentacja skargi kasacyjnej dotyka istoty postępowania sądowoadministracyjnego. Co do zasady sądy administracyjne powołano do kontrolowania legalności działalności organów administracyjnych (art. 1 § 1 P.u.s.a.), a nie do zastępowania tych organów w ich roli orzeczniczej. Ustawodawca przyjął zatem "model kasacyjny" sądownictwa administracyjnego, poza wyjątkami jakie przewidują art. 145 § 3 p.p.s.a., tj. możliwością umorzenia przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego oraz art. 149 p.p.s.a. w zakresie merytorycznej oceny przez sąd bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego. W tej jednak sprawie nie mamy do czynienia z takimi wyjątkami. Z tego względu nie może odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej, którego argumentacja wskazuje, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę w oparciu o dowód dostarczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którym nie dysponowały organy nadzoru budowlanego. Sąd wskazał bowiem jedynie, że ewentualne przyjęcie uzgodnionego projektu, w zakresie kolizji z linią energetyczną, wymaga wyjaśnienia w danym zakresie ze spółką, zwłaszcza wobec braku jednoznaczności w kierowanych do skarżącej przez Inspektora Powiatowego postanowieniach, nakładających obowiązek przedłożenia projektu budowlanego wykonanego na podstawie warunków likwidacji kolizji, uzgodnionego ze spółką. Zasadnie Sąd I instancji uznał w tym stanie rzeczy za właściwe dalsze wyjaśnienie powstałych rozbieżności, wezwanie skarżącej do usunięcia nieprawidłowości, nie zaś decydowanie na tym etapie o nakazie rozbiórki. Stwierdzić należy za Sądem I instancji, że jeśli organ administracji publicznej nakłada na stronę postępowania, stosownie do art. 48b ust. 2 Pr.bud., obowiązek przedłożenia konkretnie określonych dokumentów legalizacyjnych, a następnie na podstawie art. 49 ust. 1a Pr.bud. nakłada obowiązek usunięcia również konkretnie wskazanych braków i nieprawidłowości, to nie powinien domagać się od strony zrealizowania obowiązków, które nie wynikają jasno z treści kierowanych do niej postanowień. Inspektor Wojewódzki w odpowiedzi na skargę podniósł, że kolizja dotyczy dwóch linii energetycznych, a przedłożony przez skarżącą projekt wskazuje rozwiązanie kolizji tylko jednej z nich. Powiatowy Inspektor tymczasem nałożył na skarżąca obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego z operatorem sieci w zakresie posadowienia budynku przy słupie trójnożnym oraz pod linią energetyczną [...], co było konsekwencją wskazania przez operatora sieci, że istnieje kolizja z linią napowietrzną [...] [...]. Należy również zauważyć, że projekt uzgodnienia inwestycji pochodzi z marca 2024 r. i w następnych miesiącach był on procedowany w ramach uzgodnień z właściwymi organami (karty nr 19, 28 akt) w celu uzyskania ostatecznego uzgodnienia ze spółką, które skarżąca złożyła niezwłocznie po jego otrzymaniu w dniu [...] sierpnia 2024 r. Natomiast ostatni wniosek o przedłużenie terminu skarżąca złożyła [...] września 2023 r. i został on załatwiony odmownie (karta nr 122 akt administracyjnych). Trudno więc zarzucić skarżącej bezczynność w uzyskaniu właściwego uzgodnienia a wydłużenie terminu jego uzyskania było spowodowane obiektywnymi przeszkodami, zatem samo niedotrzymanie terminu procesowego w tym konkretnym przypadku nie powinno być samoistną podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki, gdyż ostatecznie uzgodnienie skarżąca otrzymała. Należy zatem ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy oraz wyjaśnić nieścisłości, o których wspomina w uzasadnieniu Sąd I instancji. Podzielić należy również zapatrywanie Sądu I instancji, że niezrozumiała jest argumentacja przedstawiona w decyzji organu odwoławczego, zgodnie z którą projekt budowlany "winien być uzupełniony także co do innych kwestii (jak np. ocena istniejącej konstrukcji)", przy wskazaniu, że jest to błąd nieistotny. Nigdy wcześniej zagadnienie to nie było przedmiotem rozważań organów, żadne z kierowanych do skarżącej postanowień nie poruszało tej kwestii, a co za tym idzie skarżąca nie była zobowiązywana do wyjaśnienia jej poprzez na przykład przedłożenie odpowiednich dokumentów. Skoro zatem skarżącej nie informowano o określonych w powyższym zakresie brakach i nieprawidłowościach, to nie można było od niej oczekiwać, że uzupełni je bez wcześniejszego wezwania. Rolą organu administracji, zwłaszcza w sprawach budowlanych, a więc wymagających fachowej wiedzy i odpowiedniego doświadczenia, jest prowadzenie postępowania w sposób rzetelny, wyczerpujący i niepozostawiający wątpliwości, co do obowiązków nakładanych na stronę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione w rozpatrywanej sprawie, w tym dostrzeżone przez Sąd I instancji rozbieżności, nie dają podstawy do stwierdzenia, aby można było w sposób niekwestionowany wykluczyć możliwość dokonania legalizacji obiektu, co do której ze stosownym wnioskiem do Powiatowego Inspektora wystąpiła skarżąca. Takie bowiem stwierdzenie powinno być poparte jednoznacznymi dokumentami, których na etapie procedowania przed organami nadzoru budowlanego zabrakło. Organ administracyjny powinien dokładnie wykazać, że zachodzą ustawowe podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Chodzi zatem o względy prawne, a nie samo przekonanie organu. Owe przekonanie w toku postępowania administracyjnego prawnie wymaga udowodnienia, czego w okolicznościach przedmiotowej sprawy zabrakło, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. W zasadzie zarzuty skargi kasacyjnej potwierdzają wskazywane przez Sąd I instancji niedostatki procesowe, co uprawniało Sąd I instancji, wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, do uchylenia decyzji organów obu instancji, ponieważ wymagany zakres postępowania wyjaśniającego nie został dokładnie ustalony w odniesieniu do stanu faktycznego, istotnego z punktu widzenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego w postaci art. 49e pkt 4 Pr.bud.. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą organy nie udokumentowały zgromadzonym materiałem dowodowym wyniku procesu obejmującego eliminację kolizji linii energetycznej, która zaistniała w związku z sąsiedztwem objętego postępowaniem legalizacyjnym budynku skarżącej z infrastrukturą energetyczną spółki, dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co w okolicznościach tej sprawy jest przesądzające o oddaleniu skargi kasacyjnej, ponieważ niniejsza sprawa wymaga przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Kwestia natomiast zgodności obiektu poddanego postępowaniu legalizacyjnemu z ustaleniami przyjętymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może – wobec poczynionych powyżej uwag – stanowić uzasadnienia złożonej skargi kasacyjnej, skoro zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że budynek gospodarczy przebudowany na wiatę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej na działce nr [...] – obręb [...], jest zgodny z uchwałą Rady Miejskiej Międzychodu nr XVIII/125/2007 z 11 grudnia 2007 r., regulującą zapisy tego planu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, uznając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej za bezzasadne, orzekł jak w sentencji wyroku.