II OSK 2779/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 64/16 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów pisemnej opinii biegłego z zakresu fizykochemii oraz obciążenia tymi kosztami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2016r. sygn. akt IV SA/Wr 64/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. S. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów pisemnej opinii biegłego z zakresu fizykochemii oraz obciążenia tymi kosztami. Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...]Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015r. poz. 1412), dalej powoływanej również jako "u.p.i.s." oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia stron: A. S. i M. S., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...]Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. wydane na podstawie art. 27c ust. 4 u.p.i.s. w zw. z art. 263 § 1 i art. 264 K.p.a. a także w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012r. poz. 124 ze zm.), ustalające na kwotę 1.845zł wysokość kosztów pisemnej opinii biegłego z zakresu fizykochemii, przeprowadzonej na okoliczność ustalenia składu chemicznego oraz sposobu oddziaływania na organizm ludzki zatrzymanych produktów i kwotą tą obciążające A. S. i M. S. w wysokości po 922,50zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w związku ze stwierdzonym wprowadzaniem do obrotu do dnia 14 sierpnia 2012r. w lokalu – salonie gier G. przy ul H. w O. środków zastępczych, działając na podstawie art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wydał decyzję nr [...], którą zakazał wprowadzania do obrotu i nakazał wycofanie z obrotu oraz zniszczenie produktów uznanych za środki zastępcze o nazwie: Kapsel, Kapsel Max, Śruba. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w dniu 16 sierpnia 2012r. wystąpił o przebadanie tych produktów do Narodowego Instytutu Leków w Warszawie poprzez wydanie opinii z zakresu fizykochemii na okoliczność ustalenia składu chemicznego oraz sposobu oddziaływania na organizm ludzki zatrzymanych produktów podejrzewanych o posiadanie cech środków zastępczych. W wyniku badań ustalono, że przebadane substancje wykazują działanie psychoaktywne i produkty je zawierające mogą być zaklasyfikowane jako środki zastępcze oraz mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, spełniając tym samym ustawową definicję środka zastępczego określoną w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. A. S. i M. S. złożyli w ustawowym terminie zażalenia na powyższe postanowienie. Powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.p.i.s oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. S. i M. S., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że organ I instancji na podstawie całości zebranego materiału prawidłowo uznał, że zarówno A. S., jak i M. S. byli odpowiedzialni za łamanie zakazu wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Mając powyższe na uwadze, każda ze stron została obciążona połową kosztów jakie organ poniósł w związku z koniecznością przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie składu jakościowego kwestionowanych produktów. Na powyższe postanowienie M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze ponowiono zarzut naruszenia: - art. 4 pkt 27 i art. 52 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że strona skarżąca wprowadzała do obrotu środki zastępcze w rozumieniu powołanych przepisów; - art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 75 oraz art. 7 i art. 75 § 1 i art. 86 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 i 2 K.p.a. przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia do argumentów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania przed organami obu instancji dotyczących błędnych ustaleń faktycznych, tj. uznania, że strona znajdowała się w posiadaniu ujawnionych środków zastępczych, a następnie wprowadzała je do obrotu; a także przez niesłuszne uznanie, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, mimo nieprzeprowadzenia szeregu dowodów oraz oparcia się na hipotezach i domysłach, a także polegające na nieprzeprowadzeniu zgłaszanych przez stronę skarżącą dowodów, mimo ich istotnego znaczenia dla wyjaśnienia sprawy, w tym dowodu z przesłuchania strony oraz uzupełniającego przesłuchania świadków: A. K. i A. R., co pozbawiło stronę prawa do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie i doprowadziło w konsekwencji do wydania wadliwego postanowienia; - oraz 264 § 1 K.p.a. polegającą na łącznym obciążeniu dwóch stron postępowania administracyjnego, całością kosztów opinii biegłego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów, sprowadzającą się do konkluzji, że wytwórcą i podmiotem wprowadzającym ujawnione środki zastępcze do obrotu jest firma G., od której S. Spółka z o.o. zakupiła te środki. Nadto wyrażono przypuszczenie, że być może taką odpowiedzialność winna ponosić wskazana Spółka, z pewnością jednak nie mogą za to odpowiadać ani skarżący, ani A. S. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 lipca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. S. W ocenie Sądu I instancji skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przypomniał, że przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, państwowy inspektor sanitarny nakazuje wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub inną substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania takiej decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt, a koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań ponosi strona postępowania (art. 27c ust. 4 u.p.i.s.). Następnie Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzone badania laboratoryjne jednoznacznie zidentyfikowały w badanych próbkach produktów substancje mające działanie psychoaktywne, a produkty zawierające te substancje mogą być zakwalifikowane jako środki zastępcze mogące stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, tym samym spełniają definicję określoną w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Za przeprowadzone badania Narodowy Instytut Leków wystawił fakturę VAT z dnia 21 września 2012r. nr [...] na kwotę 1.845zł. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż wydanie ostatecznej decyzji, którą nakazano A. S. i M. S. wycofanie z obrotu produktów: Kapsel, Kapsel Max, Śruba oraz ich zniszczenie, uprawniało organ I instancji do wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015r. ustalającego wysokość kosztów pisemnej opinii biegłego z zakresu fizykochemii, przeprowadzonej na okoliczność ustalenia składu chemicznego oraz sposobu oddziaływania na organizm ludzki zatrzymanych produktów, na kwotę 1.845zł i kwotą tą zasadnie organ obciążył strony postępowania (adresatów decyzji nakazującej wycofanie z obrotu określonych w niej produktów) w równych częściach po 922,50zł i ustalającej obowiązek ich uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wywiódł M. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 pkt 27, art. 44c ust. 1 oraz art. 52a ustawy oraz art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący M. S. wprowadzał do obrotu środki zastępcze w dniach 9 sierpnia 2012r. i 12 sierpnia 2012r. w rozumieniu powołanych przepisów, podczas gdy skarżący nie prowadziła działalności w lokalu G. przy ul. H. w O., jak również nie zlecał żadnych czynności jako pracodawca obecnej tam dnia 9 sierpnia 2012r. A. K.; II. naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to: - art. 7 i art. 75 § 1 i art. 86 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 i 2 K.p.a., polegające na niesłusznym uznaniu, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, mimo nieprzeprowadzenia szeregu dowodów w tym w szczególności dowodu z przesłuchania skarżącego M. S. w charakterze strony, co pozbawiło skarżącego prawa do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie i doprowadziło w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji; - art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 78 § 1 i 2 K.p.a., polegające na braku rozstrzygnięcia i ustosunkowania się do wniosków dowodowych z dokumentów skarżącej, zawartych w pisemnej skardze do Sądu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2015r. oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] kwietnia 2015r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie domagając się zasądzenia od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy nie występuje którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nieważność postępowania zachodzi m.in. wówczas gdy w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona (art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a.). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu poza niniejszą sprawą, wszczętą skargą M. S. na ww. postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], toczyło się także postępowanie ze skargi A. S. na ów akt, a sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wr 63/16, a zatem postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało wcześniej niż w sprawie ze skargi M. W. Obie sprawy nie zastały połączone ze sobą, zaś w dniu 13 lipca 2016r. w sprawie ze skargi A. S. wydany został wyrok oddalający skargę. Zakres sprawy administracyjnej zakreślony zaskarżonym postanowieniem wskazuje na istnienie wspólnego obowiązku A. S. i M. S. tyczącego poniesienia kosztów opinii biegłego, obciążającego oboje skarżących w częściach równych. Wniesienie w takiej sytuacji przez skarżących odrębnych skarg na ten sam akt uzasadniało zarządzenie połączenia tych spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 K.p.a.). Zaniechanie Sądu I instancji w powyższym zakresie, wbrew wyraźnemu obowiązkowi ustawy i prowadzenie dwóch odrębnych postępowań sądowoadministracyjnych, pomimo jednego zakresu sprawy administracyjnej wyznaczonej zarówno tym samym kręgiem stron postępowania, jak i tożsamością sprawy pod względem przedmiotowym, prowadzi do konkluzji o istnieniu stanu uprzedniej zawisłości niniejszej sprawy (lis pendens), o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a., co samodzielnie uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku (art. 186 P.p.s.a.). Stwierdzona nieważność postępowania powoduje brak możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu (vide: B.Dauter, A.Kabat, M.Miezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WP 2016r. uwaga 6 do art. 186). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 i art. 186 P.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 206 P.p.s.a. odstąpiono od uwzględnienia żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem wadliwość wyroku Sądu I instancji nie została naświetlona zarzutami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.