II OSK 2771/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant Inspektor sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 871/20 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 października 2020 r. nr SKO.4150.345.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. C. na rzecz A. S. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., II SA/Łd 871/20, w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej SKO) z dnia 8 października 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2020 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2020.293 ze zm.; dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania E. C. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 31 lipca 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu (w tym m.in. drogą dojazdową z układem komunikacji wewnętrznej, sieciami/instalacjami zewnętrznymi, kanalizacją lokalną), przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w L., na działkach nr [...], [...] i [...] oraz części działki nr [...], w obrębie [...]: 1. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia geometrii dachu w pkt II.1.2) oraz w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji, jako: - dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci od 30° do 40°; - wysokość głównej kalenicy/attyki do 9 m; - kierunek głównej kalenicy/attyki równoległy do południowej granicy działki nr [...]; 2. orzekło w powyższym zakresie co do istoty poprzez określenie geometrii dachu jako: - dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci od 30° do 40°; - wysokość głównej kalenicy/attyki - od 5 m do 9 m; - kierunek głównej kalenicy/attyki równoległy do południowej granicy działki nr [...]; 3. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Na tę decyzję skargę do WSA w Łodzi złożyła E. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że organ I instancji uznał, że warunek wyznaczenia linii zabudowy nie znajduje zastosowania ze względu na usytuowanie terenu inwestycji pomiędzy działkami, które nie są sklasyfikowane jako drogi. Z kolei SKO stwierdziło, że w sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy co do zasady nie jest niezbędne. Nie można jednak wykluczyć, że w konkretnych przypadkach będzie zachodziła taka potrzeba, chociażby w sytuacji usytuowania budynków przy drodze wewnętrznej wzdłuż wyraźnie ukształtowanej linii zabudowy. W opinii SKO, w rozpatrywanej sprawie teren objęty wnioskiem oznaczony jako działka nr [...] przylega do działki gruntu, która dopiero jest przewidziana pod urządzenie drogi dojazdowej. Budowa tej drogi objęta jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Analizując usytuowanie działki nr [...] względem dróg należy przyjąć, że mamy tu w istocie do czynienia z taką konfiguracją terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Linia taka nie stanowiłaby bowiem kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi i nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Tym samym, zdaniem SKO, brak było w tej sprawie podstaw do wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...]. W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne. Jak wynika bowiem z analizy urbanistycznej działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie działek o niemal identycznym kształcie i powierzchni (działki nr od [...] do [...]), leżących równolegle do drogi wewnętrznej (którą tworzą m.in. działki nr [...] i [...]), z której będzie odbywał się wjazd na poszczególne działki. Jednocześnie z urzędu WSA wiadome jest, że także w stosunku do niektórych z ww. działek toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w analizowanym obszarze powstaje nowe osiedle domów mieszkalnych jednorodzinnych. Świadczą o tym również załączone do wniosku inwestora warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla 8 domów mieszkalnych jednorodzinnych, zlokalizowanych na działkach nr od [...] do [...]. Oznacza to, że w tego typu sytuacjach ustalając warunki zabudowy dla jednej inwestycji organ administracji tworzy wzór zabudowy dla inwestycji kolejnych. Zachowanie w ten sposób wyznaczonych parametrów stanowi o prawidłowym gospodarowaniu przestrzenią i jej uporządkowanym użytkowaniu. Brak zaś jednego z parametrów tworzącego cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na jednej z ww. działek może powodować dysonans przestrzenny, co z kolei może zapoczątkować niekorzystny proces zakłócenia ciągłości urbanistycznej. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy charakter drogi, jako wewnętrznej, nie wyklucza możliwości ustalenia linii zabudowy. Ograniczenie to nie wynika w szczególności z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.164.1588 ze zm.; dalej rozporządzenie Ml), a uzasadnieniem w tym zakresie są wymagania ładu przestrzennego. WSA nie podzielił argumentacji, by w odniesieniu do dróg wewnętrznych wyłączona została powinność ustalania parametrów zabudowy, w tym linii zabudowy, stosownie do wymogów wynikających z przepisów prawa, w tym z § 4 rozporządzenia MI. Sąd podkreślił, że główny i jedyny wjazd na działkę inwestora odbywa się z drogi wewnętrznej. Od jej strony przewidziana jest także elewacja frontowa projektowanego budynku. W związku z tym, ze względu na konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie zasadnym jest w warunkach tej konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, z której odbywa się wjazd na działkę. Fakt, że do tej pory na działkach przylegających do drogi wewnętrznej nie powstała zabudowa, która pozwoliłaby wyznaczyć linię zabudowy dla kolejnych inwestycji, nie uniemożliwiał organowi wyznaczenia tego parametru, który mógłby ustalić linię zabudowy wzorując się na podobnej zabudowie zlokalizowanej w obszarze analizowanym, chociażby na działkach położonych przy ulicy J. K. (działki nr [...], [...], [...], [...]), których kształt i powierzchnia jest zbliżona do działek położonych wzdłuż drogi wewnętrznej, na którą składają się działki m.in. nr [...] i [...]. W opinii Sądu zbędne może być ustalenie linii zabudowy w sytuacji, gdy planowana zabudowa ma powstać na działce, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej, a skomunikowana jest z tą drogą jedynie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowioną służebność gruntową, jeżeli ze stanu faktycznego sprawy wynika, że będzie to jedyna działka podlegająca zabudowie. Jeżeli natomiast droga wewnętrzna ma zapewnić dostęp do drogi publicznej nowopowstającemu osiedlu domów jednorodzinnych, to wyznaczenie linii zabudowy od strony tej drogi wewnętrznej jest uzasadnione i konieczne. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uwzględnienie skargi E. C., podczas gdy nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2020 r.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ml poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że organ był zobowiązany do wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy, linii zabudowy, podczas gdy w okolicznościach istniejących w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie było to ani możliwe, ani celowe, gdyż: a) działka, której dotyczyła decyzja nie była położona bezpośrednio przy drodze publicznej, a dostęp do niej miała jedynie przez projektowaną drogę wewnętrzną, b) w jej sąsiedztwie nie było innej linii zabudowy, którą inwestycja uczestnika mogłaby kontynuować, c) projektowana inwestycja znajdowała się między dwiema działkami niebędącymi sklasyfikowanymi jako drogi; 2. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy musi w każdym przypadku określać linię zabudowy i co za tym idzie uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji w sąsiedztwie działki nr [...] nie było linii zabudowy, którą inwestycja uczestnika mogłaby kontynuować. Obecnie uczestnik na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę wybudował dom i to inwestycja na jego działce stanowi punkt odniesienia dla dalszej zabudowy w jej sąsiedztwie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy organ był zobowiązany do wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy, linii zabudowy, w sytuacji gdy działka, której dotyczyła decyzja nie była położona bezpośrednio przy drodze publicznej, a dostęp do niej miała jedynie przez projektowaną drogę wewnętrzną, jednak ta droga wewnętrzna – jak uznał Sąd I instancji – ma zapewnić dostęp do drogi publicznej nowopowstającemu osiedlu domów jednorodzinnych i przy niej mają być zlokalizowane inne budynki. Problematyka wyznaczania linii zabudowy była niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego i ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia MI (wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1389/17, LEX nr 2685283). Zaznaczano też, że jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia (wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11, LEX nr 1291855). NSA podkreślał ponadto, że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym (wyrok NSA z 28 września 2012 r., II OSK 1134/11, LEX nr 1251754). W rozpatrywanej sprawie planowana zabudowa ma być zlokalizowana na działce, z której dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony przez projektowaną drogę wewnętrzną, przy której w czasie podejmowania kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy nie było żadnych budynków ani innej zabudowy. Zachodziły zatem okoliczności nie tylko pozwalające na niewyznaczanie linii zabudowy, ale wręcz wskazujące, że wyznaczenie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienia właścicieli działki oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. W tych okolicznościach zgodzić się należy z SKO, które uznało, że zachodzi tu sytuacja, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, co sprawia, że wyznaczanie linii zabudowy co do zasady nie jest niezbędne. SKO słusznie zaznaczyło, iż nie można wykluczyć, że w konkretnych przypadkach będzie zachodziła taka potrzeba, chociażby w sytuacji usytuowania budynków przy drodze wewnętrznej wzdłuż wyraźnie ukształtowanej linii zabudowy, jednak w rozpatrywanej sprawie teren objęty wnioskiem oznaczony jako działka nr [...] przylega do działki gruntu, która dopiero jest przewidziana pod urządzenie drogi dojazdowej. Budowa tej drogi objęta jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Analizując usytuowanie działki nr [...] względem dróg należy przyjąć, że mamy tu w istocie do czynienia z taką konfiguracją terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Linia taka nie stanowiłaby bowiem kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi i nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Tym samym trafnie SKO uznało, że brak było w tej sprawie podstaw do wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...]. Uznając za niewłaściwe stanowisko Sądu I instancji, że w odniesieniu do działki skarżących kasacyjnie konieczne było wyznaczenie linii zabudowy podkreślić trzeba, że chociaż faktycznie działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie działek o niemal identycznym kształcie i powierzchni (działki nr od [...] do [...]), leżących równolegle do drogi wewnętrznej, tworzoną m.in. przez działki nr [...] i [...], z której będzie odbywał się wjazd na poszczególne działki, to jednak trudno uznać, by zabudowa powyższych działek tworzyła nowe osiedle domów jednorodzinnych, wymagające ustalenia linii zabudowy. Wspomniana droga wewnętrzna, usytuowana jest na zapleczu dróg publicznych i nie ma przy niej zabudowy pozwalającej na wyznaczenie linii zabudowy nawiązującej do już istniejących budynków. Nie kwestionując poczynionego z urzędu przez Sąd I instancji ustalenia, że w stosunku do niektórych z ww. działek toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zauważyć trzeba, że każde z tych postępowań toczyło się odrębnie i w tej sytuacji trudno byłoby wyznaczyć jedną, wspólną dla wszystkich tych działek, linię zabudowy. Mając zaś na uwadze usytuowanie powyższych działek w istocie na zapleczu już istniejącej zabudowy, w pewnym oddaleniu od dróg publicznych, trudno uznać, by brak wyznaczenia na tych działkach linii zabudowy powodował dysonans przestrzenny i prowadził do zakłócenia ciągłości urbanistycznej. Mając na względzie powyższe zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że zaskarżona decyzja nie naruszała § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ml oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji, że zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. nie było prawidłowe. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają w tych okolicznościach usprawiedliwione podstawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.