II OSK 2770/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant Inspektor sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 58/21 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 listopada 2020 r. nr SKO.4150.446.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. C. solidarnie na rzecz M. B. i M. S. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., II SA/Łd 58/21, w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej SKO) z dnia 24 listopada 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 września 2020 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2020.293 ze zm.; dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania E. C. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 września 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, w tym sieci/instalacji zewnętrznych, urządzeń kanalizacji lokalnej, drogi dojazdowej i komunikacji wewnętrznej, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Łodzi, na działkach nr [...], [...] i [...], w obrębie [...]: 1. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia geometrii dachu w pkt II.1.2) oraz w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji, jako: - dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci od 30° do 40°; - wysokość kalenicy do 9 m; - kierunek głównej kalenicy prostopadły do wschodniej granicy działki nr [...]; 2. orzekło w powyższym zakresie co do istoty poprzez określenie geometrii dachu jako: - dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci od 30° do 40°; - wysokość kalenicy od 5 m do 9 m; - kierunek głównej kalenicy prostopadły do wschodniej granicy działki nr [...]; 3. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Na tę decyzję skargę do WSA w Łodzi złożyła E. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że organ I instancji uznał, że warunek wyznaczenia linii zabudowy nie znajduje zastosowania ze względu na usytuowanie terenu inwestycji pomiędzy działkami, które nie są sklasyfikowane jako drogi. Z kolei SKO stwierdziło, że w sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy co do zasady nie jest niezbędne. Nie można jednak wykluczyć, że w konkretnych przypadkach będzie zachodziła taka potrzeba, chociażby w sytuacji usytuowania budynków przy drodze wewnętrznej wzdłuż wyraźnie ukształtowanej linii zabudowy. Zdaniem SKO, w rozpatrywanej sprawie teren objęty wnioskiem oznaczony jako działka nr [...] przylega do działki gruntu, która dopiero jest przewidziana pod urządzenie drogi dojazdowej. Budowa tej drogi objęta jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Analizując usytuowanie działki nr [...] względem dróg należy przyjąć, że mamy tu w istocie do czynienia z taką konfiguracją terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Linia taka nie stanowiłaby bowiem kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi i nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Tym samym, w opinii SKO, brak było w tej sprawie podstaw do wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...]. W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne. Jak wynika bowiem z analizy urbanistycznej działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie działek o niemal identycznym kształcie i powierzchni (działki nr od [...] do [...]), leżących równolegle do drogi wewnętrznej (którą tworzą m.in. działki nr [...] i [...]), z której będzie odbywał się wjazd na poszczególne działki. Jednocześnie z urzędu WSA wiadome jest, że także w stosunku do niektórych z ww. działek toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w analizowanym obszarze powstaje nowe osiedle domów mieszkalnych jednorodzinnych. Świadczą o tym również załączone do wniosku inwestora warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla 8 domów mieszkalnych jednorodzinnych, zlokalizowanych na działkach nr od [...] do [...]. Oznacza to, że w tego typu sytuacjach ustalając warunki zabudowy dla jednej inwestycji organ administracji tworzy wzór zabudowy dla inwestycji kolejnych. Zachowanie w ten sposób wyznaczonych parametrów stanowi o prawidłowym gospodarowaniu przestrzenią i jej uporządkowanym użytkowaniu. Natomiast brak jednego z parametrów tworzącego cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na jednej z ww. działek może powodować dysonans przestrzenny, co z kolei może zapoczątkować niekorzystny proces zakłócenia ciągłości urbanistycznej. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy charakter drogi, jako wewnętrznej, nie wyklucza możliwości ustalenia linii zabudowy. Ograniczenie to nie wynika w szczególności z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.164.1588 ze zm.; dalej rozporządzenie Ml), a uzasadnieniem w tym zakresie są wymagania ładu przestrzennego. WSA nie podzielił argumentacji, by w odniesieniu do dróg wewnętrznych wyłączona została powinność ustalania parametrów zabudowy, w tym linii zabudowy, stosownie do wymogów wynikających z przepisów prawa, w tym z § 4 rozporządzenia MI. Sąd podkreślił, że główny i jedyny wjazd na działkę inwestora odbywa się z drogi wewnętrznej. Od jej strony przewidziana jest także elewacja frontowa projektowanego budynku. W związku z tym, ze względu na konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie zasadnym jest w warunkach tej konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, z której odbywa się wjazd na działkę. Fakt, że do tej pory na działkach przylegających do drogi wewnętrznej nie powstała zabudowa, która pozwoliłaby wyznaczyć linię zabudowy dla kolejnych inwestycji, nie uniemożliwiał organowi wyznaczenia tego parametru, który mógłby ustalić linię zabudowy wzorując się na podobnej zabudowie zlokalizowanej w obszarze analizowanym, chociażby na działkach położonych przy ulicy J. K. (działki nr [...], [...], [...], [...]), których kształt i powierzchnia jest zbliżona do działek położonych wzdłuż drogi wewnętrznej, na którą składają się działki m.in. nr [...] i [...]. W ocenie Sądu zbędne może być ustalenie linii zabudowy, w sytuacji gdy planowana zabudowa ma powstać na działce, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej, a skomunikowana jest z tą drogą jedynie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowioną służebność gruntową, jeżeli ze stanu faktycznego sprawy wynika, że będzie to jedyna działka podlegająca zabudowie. Jeżeli natomiast droga wewnętrzna ma zapewnić dostęp do drogi publicznej nowopowstającemu osiedlu domów jednorodzinnych, to wyznaczenie linii zabudowy od strony tej drogi wewnętrznej jest uzasadnione i konieczne. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli M. S. i B. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 maja 2020 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (Dz.U. poz. 819) poprzez zaniechanie wydania postanowienia o odrzuceniu skargi do WSA w Łodzi złożonej przez E. C., lecz przyjęcie jej do rozpoznania pomimo nieusunięcia w terminie braków formalnych skargi, o czym świadczą adnotacje i pieczęci na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki sądowej, II. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI, przez przyjęcie, że istnieje obowiązek ustalenia linii zabudowy w stosunku do granicy z działką stanowiącą drogę wewnętrzną, przez którą odbywa się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jeśli teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej mimo, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej, gdyż linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, który dotyczy wyłącznie drogi publicznej, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, który przynależy do drogi publicznej, zatem przyjęcie wykładni wskazanej przez Sąd I instancji mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tą nieruchomością, ponieważ usytuowanie budynku na gruncie w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich dokonywane jest przez inwestora z zachowaniem przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie podlega wyznaczeniu w postępowaniu lokalizacyjnym, III. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji ze względu na przyjęcie, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy nieobjęty zarzutami skargi, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia MI, pomimo braku naruszeń tych przepisów postępowania z uwagi na dokonaną przez Sąd I instancji niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. J. wniósł o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne. Co do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 65 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 maja 2020 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym – stwierdzić należy, że skoro WSA podejmował czynności mające na celu wyjaśnienie daty doręczenia przesyłki i w ich wyniku, po uzyskaniu odpowiedzi Poczty Polskiej, przyjął, że nie było podstaw do odrzucenia skargi, przy czym wątpliwości te dotyczyły okresu pandemii (luty 2021 r.), to nie ma wystarczających podstaw do uznania, że skarżąca w I instancji nie uzupełniła braków skargi w terminie. Zarzut ten nie podlegał więc uwzględnieniu. Trafne natomiast są zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. i w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia MI. Ich istota sprowadza się do tego, czy organ był zobowiązany do wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy, linii zabudowy, w sytuacji gdy działka, której dotyczyła decyzja nie była położona bezpośrednio przy drodze publicznej, a dostęp do niej miała jedynie przez projektowaną drogę wewnętrzną, jednak ta droga wewnętrzna – jak uznał Sąd I instancji – ma zapewnić dostęp do drogi publicznej nowopowstającemu osiedlu domów jednorodzinnych i przy niej mają być zlokalizowane inne budynki. Problematyka wyznaczania linii zabudowy była niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego i ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia MI (wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1389/17, LEX nr 2685283). Zaznaczano też, że jeżeli decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia (wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11, LEX nr 1291855). NSA podkreślał ponadto, że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym (wyrok NSA z 28 września 2012 r., II OSK 1134/11, LEX nr 1251754). W rozpatrywanej sprawie planowana zabudowa ma być zlokalizowana na działce, z której dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony przez projektowaną drogę wewnętrzną, przy której w czasie podejmowania kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy nie było żadnych budynków ani innej zabudowy. Zachodziły zatem okoliczności nie tylko pozwalające na niewyznaczanie linii zabudowy, ale wręcz wskazujące, że wyznaczenie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienia właścicieli działki oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. W tych okolicznościach zgodzić się należy z SKO, które uznało, że zachodzi tu sytuacja, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, co sprawia, że wyznaczanie linii zabudowy co do zasady nie jest niezbędne. SKO słusznie zaznaczyło, iż nie można wykluczyć, że w konkretnych przypadkach będzie zachodziła taka potrzeba, chociażby w sytuacji usytuowania budynków przy drodze wewnętrznej wzdłuż wyraźnie ukształtowanej linii zabudowy, jednak w rozpatrywanej sprawie teren objęty wnioskiem oznaczony jako działka nr [...] przylega do działki gruntu, która dopiero jest przewidziana pod urządzenie drogi dojazdowej. Budowa tej drogi objęta jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Analizując usytuowanie działki nr [...] względem dróg należy przyjąć, że mamy tu w istocie do czynienia z taką konfiguracją terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Linia taka nie stanowiłaby bowiem kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi i nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Tym samym trafnie SKO uznało, że brak było w tej sprawie podstaw do wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...]. Uznając za niewłaściwe stanowisko Sądu I instancji, że w odniesieniu do działki skarżących kasacyjnie konieczne było wyznaczenie linii zabudowy podkreślić trzeba, że chociaż faktycznie działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie działek o niemal identycznym kształcie i powierzchni (działki nr od [...] do [...]), leżących równolegle do drogi wewnętrznej, tworzoną m.in. przez działki nr [...] i [...], z której będzie odbywał się wjazd na poszczególne działki, to jednak trudno uznać, by zabudowa powyższych działek tworzyła nowe osiedle domów jednorodzinnych, wymagające ustalenia linii zabudowy. Wspomniana droga wewnętrzna, usytuowana jest na zapleczu dróg publicznych i nie ma przy niej zabudowy pozwalającej na wyznaczenie linii zabudowy nawiązującej do już istniejących budynków. Nie kwestionując poczynionego z urzędu przez Sąd I instancji ustalenia, że w stosunku do niektórych z ww. działek toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zauważyć trzeba, że każde z tych postępowań toczyło się odrębnie i w tej sytuacji trudno byłoby wyznaczyć jedną, wspólną dla wszystkich tych działek, linię zabudowy. Mając zaś na uwadze usytuowanie powyższych działek w istocie na zapleczu już istniejącej zabudowy, w pewnym oddaleniu od dróg publicznych, trudno uznać, by brak wyznaczenia na tych działkach linii zabudowy powodował dysonans przestrzenny i prowadził do zakłócenia ciągłości urbanistycznej. Mając na względzie powyższe zgodzić się należy ze skarżącymi kasacyjnie, że zaskarżona decyzja nie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI, ani też nie została podjęta z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. mają w tych okolicznościach usprawiedliwione podstawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.