II OSK 2760/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 861/24 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2024 r. znak DOR.7101.6.2024.MMA w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 861/24 oddalił skargę A. D. (dalej: "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia 2 lutego 2024 r., znak: DOR.7101.6.2024.MMA w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") decyzją z dnia 7 listopada 2012 r., znak: WOP.7721.299.2012.MW utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (dalej: "PINB") z dnia 17 lipca 2012 r., znak: INB.7141.23.2011.AC nakazującą J. P. (dalej: "inwestor") rozbiórkę parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką, o wymiarach w rzucie 11,50m x 8,46m + 3,46m x 1,99m - 0,9m x 6,28m wraz z urządzeniami budowlanymi integralnie związanymi z tym obiektem budowlanym (obudową studni głębinowej i zbiornika na ścieki sanitarne), zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], obręb [...], gm. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 6/13 (prawomocnym od 24 maja 2013 r.) oddalił skargę inwestora na wymienioną decyzję PWINB. Pismem z dnia 3 października 2023 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PWINB z dnia 7 listopada 2012 r. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "K.p.a."). W uzasadnieniu, powołując się na tytuł prawny do działki przysługujący mu od 27 sierpnia 2018 r., podniósł, że dokonał zakupu nie tylko działki gruntu, ale także istniejącej zabudowy na tej działce, co dotychczas nie było przedmiotem rozpoznania. PWINB postanowieniem z dnia 15 grudnia 2023 r., na zasadzie art. 149 § 3 w związku z art. 150 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: "p.b."), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. GINB postanowieniem z dnia 2 lutego 2024 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy to postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GINB wskazał, że fakt zakupu nieruchomości zabudowanej obiektem budowlanym objętym nakazem rozbiórki był znany skarżącemu znacznie wcześniej niż złożony wniosek. Wyjaśnił, że PINB po uzyskaniu informacji o sprzedaży nieruchomości (umową z 27 sierpnia 2018 r. w formie aktu notarialnego, Rep. A nr [...]) kilkukrotnie informował skarżącego o decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. GINB uznał, że skarżący nie wskazał konkretnej daty powzięcia informacji o przesłance stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, dlatego przyjął, że o nowej okoliczności (zakupu nieruchomości zabudowanej obiektem objętym nakazem rozbiórki) skarżący dowiedział się już 28 listopada 2018 r., a następnie 22 lutego 2022 r. i 6 lipca 2022 r. Termin na złożeniu wniosku upłynął zatem znacznie wcześniej niż 4 października 2023 r. (data nadania wniosku). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że GINB pominął wskazane w protokole oględzin miejsce posadowienia obiektu i fakt, że obiekt posadowiony na tej działce był ujawniony w dokumentach geodezyjnych i umowie kupna. Odnosząc się do kwestii terminu uzyskania informacji podał, że osoby dokonujące ustalenia stanu faktycznego w miejscu położenia nieruchomości same wskazały, że dopiero w dacie wizji lokalnej ujawniły fakt istnienia i posadowienia przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 6 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zasadnie organy uznały, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego nie spełnia wymogów formalnych, bowiem skarżący wniósł podanie o wznowienie postępowania w dniu 4 października 2023 r., a zatem po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że skarżący wnosząc o wznowienie postępowania powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że skarżący wiedzę o tym, że działka jest zabudowana, a obiekt na niej usytuowany jest objęty decyzją o nakazie jego rozbiórki uzyskał już w 2018 r. Organ pierwszej instancji pismami z dni: 22 listopada 2018 r. (doręczonym 28 listopada 2018 r.) i 15 lutego 2022 r. (doręczonym 22 lutego 2022 r.) informował skarżącego o wydanej i podlegającej wykonaniu decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, skarżący w dniu 6 lipca 2022 r. uczestniczył w czynnościach kontrolnych, a w piśmie z 11 lipca 2022 r. potwierdził, że posiada wiedzę o funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, który wraz z nieruchomością gruntową kupił. Poza tym w dniu 13 kwietnia 2023 r. doręczono skarżącemu upomnienie z dnia 6 kwietnia 2023 r. wzywające go do wykonania orzeczonej rozbiórki obiektu budowlanego. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że nadane w placówce operatora pocztowego 4 października 2023 r. podanie skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego, w którym jako nową okoliczność faktyczną wskazał zakup nieruchomości zabudowanej obiektem, w stosunku do którego toczy się postępowanie, zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. W efekcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnię i "naruszenie zakresu zastosowania" art. 148 § 1 K.p.a. w związku z art. 48a p.b. i art. 149 § 3 K.p.a., a także naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj.: zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz zasady czynnego udziału obywatela w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem pełnomocnika skarżącego powyższe zarzuty polegają na błędnym przyjęciu, że nie zaszły warunki uzasadniające wznowienie postępowania do czasu rozstrzygnięcia innego toczącego się już postępowania w zakresie uregulowania kwestii legalności zabudowy letniskowej na terenie całej Gminy, a także pominięcie informacji jaki rodzaj zabudowań, w jakim przedziale czasowym zakupił skarżący, a także dlaczego poprzedni właściciel nie wykonał wydanego nakazu rozbiórki. Nadto, czy postępowanie dotyczące przedmiotowej zabudowy zostało w całości zakończone, czy też toczy się inne postępowanie, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik tego postępowania. W oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać, jego zdaniem, za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena prawidłowości zastosowania przez organy, a w ślad za nimi przez Sąd pierwszej instancji, przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, w szczególności terminu do złożenia wniosku o wznowienie, określonego w art. 148 K.p.a. Istota sporu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy skarżący dochował terminu do żądania wznowienia postępowania w sprawie, podając podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie zaś do art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenia w zakresie dochowania powyższego terminu upoważniają organ do badania spełnienia przesłanki wznowieniowej i orzekania co do istoty sprawy. Zachowanie terminu do żądania wznowienia postępowania musi być przez stronę udowodnione, kiedy (w jakiej dacie) powzięła wiadomość o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się tej okoliczności. Zachowanie tego terminu podlega ocenie organu, nie jest on bowiem zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (por. wyrok NSA z 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 463/11, LEX nr 1145113). Przepis art. 148 § 1 K.p.a. wyraźnie wskazuje na moment dowiedzenia się o okoliczności, nie zaś dowiedzenia się o tym, że owa okoliczność może stanowić podstawę wznowienia postępowania (zob. np. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2240/18, LEX nr 3083688). Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że uchybienie terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma ten skutek, że postępowanie to nie może być wznowione. Okoliczność ta, zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a., skutkuje obowiązkiem wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącego, by Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 148 § 1 w związku z art. 149 § 3 K.p.a. Rację ma również Sąd stwierdzając, że organy administracji w świetle poczynionych ustaleń podjęły prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a., z powodu wniesienia żądania wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Skarżący uzyskał wszak wiedzę o obiekcie budowlanym objętym nakazem rozbiórki, usytuowanym na nieruchomości, którą nabył od inwestora znacznie wcześniej niż w 2023 r. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji nastąpiło to już po doręczeniu skarżącemu pisma z 22 listopada 2018 r., niewątpliwie zaś pełną wiedzą w tym zakresie dysponował od 6 lipca 2022 r., kiedy brał udział w czynnościach kontrolnych na nieruchomości przeprowadzanych przez pracownika PINB i sformułował w związku z tym do protokołu z tej kontroli swoje stanowisko. Tym samym należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżący już z pisma PINB z dnia 22 listopada 2018 r. dowiedział, że działka, którą zakupił zabudowana jest obiektem budowlanym, wobec którego nakazano rozbiórkę. Wówczas powziął informację o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i od tej chwili rozpoczął bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Sąd pierwszej instancji miał zatem uzasadnione podstawy do przyjęcia, że wniosek skarżącego z dnia 4 października 2023 r. (data nadania pisma u operatora pocztowego) o wznowienie postępowania administracyjnego został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., co obligowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiałe jest dalsze powiązanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. z art. 48a Prawa budowlanego odnośnie terminu do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, tym bardziej, że nie podał i nie wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Jedynie na marginesie można zauważyć, że poprzedni właściciel nie skorzystał skutecznie z możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Postępowanie prowadzone w stosunku do tego obiektu zakończyło się prawomocnym wyrokiem sądu oddalającym skargę na ostateczną decyzję organu nadzoru budowlanego nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Wobec niepodważenia trafności rozstrzygnięcia odmawiającego wznowienia postępowania z uwagi na złożenie podania z uchybieniem terminu bez znaczenia są podnoszone przez pełnomocnika skarżącego okoliczności dotyczące przyczyn, z powodu których poprzedni właściciel nie wykonał nakazu rozbiórki, czy postępowanie dotyczące przedmiotowej zabudowy zostało w całości zakończone (jak już wskazano postępowanie to zostało prawomocnie zakończone), a także kwestia legalności zabudowy letniskowej na terenie całej gminy. Nie zachodzi również potrzeba ustalania, czy gmina przystąpiła do sporządzania nowego planu miejscowego, który doprowadzi do "uporządkowanie zabudowy letniskowej tego terenu", bez wpływu na wynik sprawy są sygnalizowane "głębokie zmiany" prawa budowlanego i przepisów o planowaniu przestrzennym. Są to irrelewantne okoliczności dla wyniku kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.). Pełnomocnik skarżącego w podstawie kasacyjnej ograniczył się jedynie do powołania się na te zasady, nie przytoczył nawet przepisów procedury administracyjnej określających te zasady i nie skonkretyzował, na czym polega ich naruszenie. Określenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny snuć przypuszczeń, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji oraz badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów kasacyjnych. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona którą ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w czternastodniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.