II OSK 2758/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 120/24 w sprawie ze skargi X z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 sierpnia 2024r., sygn. akt VII SAB/Wa 120/24, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem datowanym na 19 kwietnia 2024 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy "w postępowaniu ([...]) z Wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...], która to bezczynność polega na pozostawieniu Wniosku o wydanie powyższej decyzji bez rozpoznania pomimo nie wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia powyższego postępowania, o co wnioskowała [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...]". Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a., i wniosła o "stwierdzenie, że organ - Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]", a bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W skardze wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca wnioskiem z 22 września 2023 r. wniosła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Wezwaniem z 28 września 2023 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...]wezwał ją do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 k.p.a., do czasu skompletowania dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków. Zarząd Dzielnicy [...] [...] nie wydał postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, lecz poinformował skarżącą w piśmie z 11 października 2023 r., że z uwagi na nieusunięcie braków w terminie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia złożony wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania. Jak wynika to z treści powyższego pisma Zarządu Dzielnicy, organ nie rozważył, czy zawieszeniu postępowania nie sprzeciwiały się temu inne strony, albo czy zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu. W związku z treścią ww. pisma Zarządu Dzielnicy, świadczącego o tym, że organ nie zamierza wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., skarżąca na podstawie art. 37 k.p.a. skierowała ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które postanowieniem z 27 listopada 2023 r., znak [...] stwierdziło, że organ nie dopuścił się bezczynności. Wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca stwierdziła, że opisana powyżej bezczynność w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przybrała postać kwalifikowaną, gdyż doszło do naruszenia przepisów art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a. w sposób oczywisty i niewątpliwy. Zdaniem skarżącej nie zawieszenie przedmiotowego postępowania i pozostawienie wniosku bez rozpoznania świadczy o takim niewykonaniu obowiązku rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, które jest nacechowane złą wolą Prezydenta m. st. Warszawy i lekceważeniem skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w sprawie niniejszej Prezydent m. st. Warszawy ani nie pozostawał bezczynny w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej z 22 września 2023 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w [...], ani też nie dopuścił się przewlekłego rozpoznania tej sprawy. Sąd podkreślił, że przedmiotowa sprawa jest kolejną ze spraw ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na rzekomą bezczynność organu w załatwieniu osiemdziesięciu wniosków skarżącej o wydanie warunków zabudowy. Wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r. w sprawie sygn. akt VII SAB/Wa 25/24 oraz w sprawie sygn. akt VII SAB/Wa 27/24 tut. Sąd oddalił skargi [...]SM na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy. Wobec analogicznego stanu faktycznego i prawnego uzasadnienie niniejszego wyroku będzie zbieżne z ww. wyrokiem. Sąd podkreślił, że we wszystkich dotychczas rozpoznanych sprawach ze skarg skarżącej na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu z jej 80 wniosków o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalał skargi. Sąd, rozpoznając skargę w sprawie niniejszej podziela więc ocenę prawną, dokonaną m.in. w wyrokach WSA w Warszawie z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 99/24 i z 27 lutego 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 195/23 (CBOSA). Wskazał, że w tym ostatnim wyroku Sąd trafnie wyjaśnił, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a. Sąd podzielił ocenę prawną z ww. wyroku, że w przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, od której nie przysługuje środek odwoławczy. Pozostawienie podania bez rozpoznania wyklucza zarzut bezczynności organu, gdy jest prawidłowe formalnie, a więc zostało poprzedzone poprawnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych. Sąd podniósł, że tak jak w innych sprawach ze skarg Spółdzielni zawisłych przed tut. Sądem, ocena zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia czy Zarząd Dzielnicy [...] [...], wykonujący na podstawie przepisów ustrojowych Miasta Stołecznego Warszawy zadania i czynności w sprawach o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy, ustawowo należących do kompetencji Prezydenta m. st. Warszawy, poprawnie wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: u.p.z.p.). W ocenie Sądu organ słusznie wezwał skarżącą do usunięcia braku wniosku w sposób określony w pkt 1 wezwania z 28 września 2023 r., gdyż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Dodatkowe wymogi, które musi spełniać taka mapa zasadnicza lub mapa ewidencyjna dołączona do wniosku wynikają z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co również trafnie ujął w wezwaniu organ. Skoro ponadto z art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika expressis verbis, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, to prawidłowo organ wezwał do usunięcia takiego braku wniosku (pkt 2 wezwania z 28 września 2023 r.). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Dlatego też wskazany w pkt 5 wezwania z 28 września 2023 r. brak formalny wniosku podlegał uzupełnieniu prze skarżącą. Sąd w pełni podzielił ocenę prawną WSA w Warszawie (wyrażoną m.in. w ww. wyrokach), że nieprawidłowe było wzywanie skarżącej do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braków wniosku, wymienionych w pkt 4 i 7 wezwania z 28 września 2023 r., gdyż z art. 52 ust. 2 pkt 1,1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazany zaś w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462, obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, Dz.U. z 2024 r., poz. 351) wzór formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy przewidywał w pkt 10, jako załączniki do wniosku, dokumenty potwierdzające zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej oraz inne załączniki (w tym np. dokumenty, które pozwolą na ocenę spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej). Dokumenty te stanowiły materiał dowodowy sprawy przedłożony przez stronę już na etapie składania wniosku. Nie mogą być uznane za wymóg formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego nieusunięcie rodzi dla wnioskodawcy konsekwencje w postaci pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Brak zaś potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej nie jest brakiem formalnym wniosku o udzielenie warunków zabudowy. Wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej należnej od wniosku ujęte jest w art. 261 k.p.a., a sankcją za ewentualne nieuiszczenie należnej opłaty skarbowej jest zwrot podania. Zdaniem Sądu pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie może być konsekwencją niewykonania pkt 6 wezwania dostarczenia dokumentów "potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej". Ocena spełnienia warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy, a więc niewykazanie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. na wstępnym etapie sprawy, nie mogło być uznane za nieusunięcie braku formalnego wniosku. Pomimo tego, że rzeczywiście wezwanie organu skierowane do skarżącej dotyczyło w części braków, które nie były brakami formalnymi wniosku w rozumieniu art. 64 § 1 k.p.a., to częściowo błędne wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku nie wpłynęło zdaniem Sądu na zasadność skargi. Niezależnie bowiem od tych wadliwości, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku w żaden sposób. Wniosek nie został - pomimo wystosowaniu prawidłowego wezwania - uzupełniony o elementy, wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. Tym samym zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania Sąd ocenił jako prawidłowe. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mógł wszcząć tylko wniosek kompletny, zawierający wszystkie elementy wymagane przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p. Przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni i zawieszenia postępowania. Odnosząc się do powołanej przez pełnomocnika skarżącej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, Sąd wyjaśnił, że ta uchwała nie dotyczyła udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy podanie zawierające braki formalne wszczyna postępowanie administracyjne, ale tego, czy pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61 a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Tym niemniej termin, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a., dotyczy załatwienia sprawy przez organ, a nie załatwienia kwestii wpadkowych w danej sprawie (np. wniosku o zawieszenie postępowania głównego). Sąd przypomniał, że inicjujący postępowanie wniosek nie został - po wystosowaniu prawidłowego wezwania - uzupełniony o elementy, wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p., co spowodowało prawidłowe prawnie pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny w załatwieniu sprawy, gdyż pozostawił wniosek meriti bez rozpoznania z uwagi na zaniechanie strony uzupełnienia braków w wyznaczonym, obligatoryjnym terminie. Z uwagi więc na zakończenie postępowania w ustawowo przewidziany sposób nie sposób przyjąć, by bezczynność organu w tym postępowaniu nastąpiła lub by wyprowadzona być mogła z braku odpowiedzi na wpadkowy wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania głównego. Wniosek o zawieszenie postępowania nie wszczyna bowiem odrębnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Wniosek taki składany jest w toku prowadzonego już postępowania głównego i ma charakter wpadkowy. Skoro w rozpoznawanej sprawie pozostawiono podanie bez rozpoznania, a więc w sposób przewidziany przepisami prawa zakończono postępowanie administracyjne, kwestia braku procesowej reakcji na wniosek o zawieszenie postępowania nie mogła świadczyć o bezczynności organu. Z tych wszystkich przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargą kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że: a) z uwagi na braki formalne wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] z dnia 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., b) "postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mógł wszcząć tylko wniosek kompletny zawierający wszystkie elementy wymagane przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p.", c) organ mógł pozostawić w piśmie z dnia 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] z dnia 22 września 2023 r., zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia 3 października 2023 r. i to pomimo nie rozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu - Prezydenta m. st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Bezczynności organu Spółdzielnia upatrywała w pozostawieniu bez rozpoznania, w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych, podania o ustalenie warunków zabudowy. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprawdza się natomiast do próby podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wniosek inicjujący takie postępowania obarczony jest brakami formalnymi, dochodzi dopiero w momencie uzupełnienia tych braków. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro do czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku postępowanie nie zostało wszczęte, organ nie może wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 k.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, nie mogło jednak przesądzać o zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Istotnym bowiem było, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy. Zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania, a także ocena charakteru tych braków nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Braków tych skarżąca kasacyjnie nie uzupełniła w terminie, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania- patrz wyroki NSA: z 4 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2508/24, z 11 lutego 2025 sygn. akt II OSK 2524/24. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej, iż organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego wynika zatem, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania. Wobec tego nawet w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie pozytywne przesłanki określone w tym przepisie organ nie musi uwzględniać wniosku strony. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania (por. wyroki NSA z 12 września 2023 r., II OSK 942/22; z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2330/22; z 18 września 2024 r., II OSK 2642/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, iż ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.