II OSK 2758/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 573/22 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 lipca 2022 r. nr IR-IV.7721.360.2020.6 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 marca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 573/22, oddalił skargę W.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 6 lipca 2022 r., nr IR-IV.7721.360.2020.6, którą uchylił w całości decyzję Starosty Ostrowskiego z 12 listopada 2020 r., i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty Ostrowskiego z 15 maja 2020 r., nr RPA.6740.1.78.2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Sp. z o.o. z siedzibą w N. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w O. na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 15 maja 2020 r., nr RPA.6740.1.78.2020, Starosta Ostrowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w N. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w O. na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Rozpoznając wniosek W.B., właściciela działki nr [...], o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., Starosta Ostrowski decyzją z 12 listopada 2020 r. uchylił decyzję z 15 maja 2020 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia wniosku o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, a pierwotna decyzja o warunkach zabudowy została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 lipca 2020 r., II SA/Po 152/20. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 6 lipca 2022 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił uchylenia decyzji z 15 maja 2020 r. wskazując, że ocena skutków wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 lipca 2020 r. mogłaby być dokonana dopiero po zaistnieniu przesłanki wznowieniowej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Weryfikując przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda uznał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej nr [...] i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, tym działki W.B., co oznacza, że ten ostatni nie posiada przymiotu strony. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że Wojewoda prawidłowo, po kompleksowej analizie przepisów prawa, z których może wynikać ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżącego, doszedł do wniosku, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Ostrowskiego z 15 maja 2020 r. Trudno bowiem uznać, głównie ze względu na dużą odległość inwestycji od nieruchomości wnioskodawcy, że przedmiotowa budowa będzie powodować jakiekolwiek uciążliwości, a tym samym ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. W skardze kasacyjnej W.B., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. polegające na popełnieniu błędu subsumpcji, tzn. niewłaściwym uznaniu, że nie wystąpiła żadna z przyczyn wznowienia postępowania, a w szczególności, że skarżący kasacyjnie bez własnej winy nie brał udział w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji naruszył prawo utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia oraz do pozostawienia w obrocie prawnym prawidłowej (zgodnej z prawem) decyzji Starosty Ostrowskiego z 12 listopada 2020 r.; - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez: a. błędne przyjęcie, że stanowiąca własność skarżącego kasacyjnie działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji w sytuacji, gdy nieruchomość ta znajduje się w tym obszarze, czego skutkiem powinno być przyznanie skarżącemu kasacyjnie statusu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, jak i w postępowaniu wznowieniowym w tym przedmiocie, b. nieuprawnione przyjęcie (sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem), że stroną postępowania może być tylko osoba, która doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego, podczas gdy przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (jak również w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w tym przedmiocie) mają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać, nawet jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem; innymi słowy Wojewoda Wielkopolski oraz Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia Wojewody Wielkopolskiego, tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł). Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, co oznacza, że granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w zakresie skargi kasacyjnej zostały wyznaczone wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach obu podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza konieczny dla prezentacji oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Poddana sądowej kontroli legalności decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 6 lipca 2022 r. odmawiająca uchylenia decyzji Starosty Ostrowskiego z 15 maja 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Sp. z o.o. z siedzibą w N. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w O. na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], stanowi wynik zainicjowanego wnioskiem skarżącego kasacyjnie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Ostrowskiego z 15 maja 2020 r. Skarżący, powołując się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdził, że posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [...] i bez swojej winy w tym postępowaniu nie brał udziału, pomimo tego, że działka nr [...], której jest współwłaścicielem, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Rozstrzygając przedmiotową kwestię po wznowieniu postępowania, organ odwoławczy, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zweryfikował istnienie wskazywanej przez skarżącego podstawy wznowieniowej i doszedł do przekonania, że w okolicznościach sprawy podstawa ta nie zachodziła. Stanowisko to zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby ocena legalności decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była dotknięta takimi uchybieniami wskazanymi w skardze kasacyjnej, które mogłyby ją skutecznie podważyć. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nietrafny jest oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Zauważyć wypada, że przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej odpowiednio do wyniku kontroli legalności określonego działania organów administracji. Nie mogą być one traktowane jako samodzielne podstawy kasacyjne. Ich naruszenie jest bowiem zawsze następstwem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji innych określonych przepisów prawa. Zarzut nie może odwoływać się do generalnej oceny skarżącego kasacyjnie, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł okazać się skuteczny, albowiem treść rozstrzygnięcia jest spójna z wynikiem przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności decyzji. Materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kwestii statusu skarżącego jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [...], zmierzając w istocie do wykazania, że status skarżącego jako strony nie został prawidłowo zweryfikowany. Normatywną podstawą ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, jest przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z przywołanymi przepisami w brzmieniu, które miało zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego o obszarze oddziaływania obiektu, możemy mówić tylko w stosunku do terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, jeżeli przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w jego zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, związane z tym obiektem. Z tego jasno wynika, że nie każde oddziaływanie obiektu budowlanego na teren znajdujący się w jego otoczeniu może mieć wpływ na to, że teren ten będzie można zaliczyć do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego. Znaczenie ma tylko takie oddziaływanie, które wyraża się w ograniczeniu zagospodarowania, w tym zabudowy, stosownie do zidentyfikowanych, odrębnych przepisów prawa. Zatem sama możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać stwierdzenie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi być powiązana z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Innymi słowy, z konkretnych przepisów odrębnych musi wynikać, że istnienie obiektu budowlanego jaki jest przedmiotem inwestycji tworzy sytuację, w której na działce znajdującej się w otoczeniu powstaną przewidziane prawem ograniczenia w jej zagospodarowaniu, w tym w zabudowie. Należy podkreślić, że ustalenie granic oddziaływania obiektu sprowadza się tym samym do zidentyfikowania przepisów obowiązującego prawa określających ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiadujących związane z projektowanym obiektem. Ograniczenia te muszą mieć charakter normatywny i realny, czego nie należy mylić z potencjalnością ograniczeń, które zaktualizują się dopiero wraz z planami inwestycyjnymi na nieruchomościach położonych w obszarze oddziaływania. Zadaniem organów administracji określających krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz weryfikujących podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem analiza tych przepisów prawa, które ze względu na charakterystykę projektowanej inwestycji (funkcję, formę, konstrukcję, usytuowanie projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne) oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej, przewidują ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości sąsiednich. Opierająca się na powyższych założeniach wykładnia kluczowych przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyjęta przez Sąd a quo nie jest dotknięta błędami zarzucanymi w podstawach kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował przeprowadzone przez organy postępowanie szczegółowo sprawdzając, czy status skarżącego jako strony postępowania został kompleksowo zweryfikowany. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwolił na pełną charakterystykę inwestycji i jej otoczenia, która umożliwiła weryfikację statusu skarżącego kasacyjnie w zakończonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz ocenę wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze, że projekt budowlany jest podstawowym źródłem informacji o inwestycji i jej charakterystyce, z którego skorzystanie jest nieodzownym elementem procesu ustalenia wpływu inwestycji na otoczenie, należy stwierdzić, że organ odwoławczy poczynił na podstawie dokumentacji projektowej wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia. W szczególności dotyczy to rodzaju i funkcji projektowanych budynków, ich parametrów oraz sposobu usytuowania na działce zainwestowanej w kontekście wpływu na otoczenie. Ustalenia te posłużyły za punkt wyjścia do weryfikacji tych przepisów odrębnych, które w niniejszej sprawie miały zastosowanie dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Wojewoda Wielkopolski kompleksowo zweryfikował zakres oddziaływania projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż przeprowadzona przez organ odwoławczy w toku postępowania wznowieniowego analiza projektu budowlanego doprowadziła do uzasadnionego wniosku, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący. Słusznie zwrócono w tym kontekście uwagę, że położenie działki nr [...] względem najbliższego projektowanego budynku wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania i korzystania, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Jeden z nowoprojektowanych budynków, najbliższy w stosunku do działki skarżącego, zlokalizowany jest bowiem w odległości 65 m od granic działki nr [...] i 71,5 m od budynku znajdującego się na tej działce. Z analizy dokumentacji projektowej nie da się wywieść argumentów, z których wynikałoby jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, w tym nawet w ewentualnej przyszłej zabudowie. W tym zakresie analizie poddano nie tylko kwestie związane z odległością projektowanej zabudowy od nieruchomości skarżącego, ale również kwestie zacieniania i nasłonecznienia, odległości miejsc postojowych i miejsc gromadzenia odpadów od granicy działki skarżącego, uwarunkowania związane uzbrojeniem terenu inwestycji, zapewnieniem kanalizacji, bezpieczeństwem przeciwpożarowym, dostępnością terenu inwestycji do drogi publicznej oraz emisją hałasu. Skarżący natomiast nie skonkretyzował żadnych ograniczeń na wcześniejszym etapie rozpoznawania tej sprawy, nie uczynił tego także na etapie wniesienia skargi kasacyjnej. Poza ogólnikowym powołaniem się na naruszenie przepisów oraz wskazaniem, że inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływała na jego nieruchomość lub będzie powodowała bliżej nieokreślone uciążliwości, nie wykazał konkretnych regulacji prawnych kształtujących jego interes prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ujawnione cechy projektowanej zabudowy, w tym jej funkcja, gabaryty oraz sposób usytuowania względem działki stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącego, uzasadniały stwierdzenie, że realizacja projektowanych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie ograniczy skarżącego w prawie do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, której jest on współwłaścicielem. W tym zakresie należy stwierdzić, że nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie skarżącego kasacyjnie statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Skoro w sprawie oceniono, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, to oznacza, że nie zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, w tym podniesionej przez skarżącego przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tym niemniej Sąd a quo zwrócił uwagę, że okoliczności związane w powyższą przesłanką nie zostały przez właściwy organ pominięte, co potwierdza zalegająca w aktach sprawy decyzja Starosty Ostrowskiego z 30 sierpnia 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji z 15 maja 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, iż podanie o wznowienie wniósł podmiot niebędący stroną, zatem podjęcie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Sąd Wojewódzki dochodząc do uprawnionego wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a.