II OSK 2750/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 781/24 w sprawie ze skargi S. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 lutego 2024 r. nr DOiR-I.6270.12.2024.AK w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 781/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę S. E., obywatelki Państwa [...] (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z 12 lutego 2024 r. nr DOiR-I.6270.12.2024.AK. Decyzją tą, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z 29 grudnia 2023 r. nr WSC-I.6122.14035.2023, którą odmówiono skarżącej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 106 § 3 w zw. z ar. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 i art. 1 "§ 2" p.p.s.a. poprzez niewykonanie obowiązków wynikających z właściwości sądu pierwszej instancji tj. brak wyjścia poza granice zarzutów i wniosków skargi i nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentów w postaci: i) aktu urodzenia E.H. i wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez E. H. oraz aktu urodzenia matki E. H. znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego zakończonej decyzją potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez E.H. z 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt WSC-I.6122.3133.2013, ii) aktu urodzenia N. H. i wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez N. H. oraz aktu urodzenia matki N. H. znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego zakończonej decyzją potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez N. H. z 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt WSC-I.6122.2458.2015, iii) aktu urodzenia N. H. i wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez N. H. oraz aktu urodzenia matki N. H. znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego zakończonej decyzją potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez N. H. z 21 marca 2016 r. sygn. akt WSC-I.6122.1702.2016, w sytuacji, gdy zgodnie z uzasadnieniem wyroku - było to niezbędne do odniesienia się przez WSA w Warszawie w pełni do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu pierwszej instancji dotyczących stopnia pokrewieństwa pomiędzy dziećmi rodzonej siostry skarżącej kasacyjnie tj. E. H., N. H. i N. H. a skarżącą kasacyjnie, które potwierdzałyby w sposób jednoznaczny analogie stanu faktycznego i prawnego tych spraw i pozwoliłoby odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., co nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji naruszeniem art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu [wyrok NSA z 28 czerwca 2006 r., II OSK 1231/05, LEX nr 265697; z 15 grudnia 2005 r., I FSK 310/05, LEX nr 187771]; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c albo art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ administracji art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i 2, art. 7a §1, art. 6, art. 7, art. 16 § 1 i 3, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. z 1920 r. nr 7 poz. 44 ze zm.; dalej: ustawa o obywatelstwie z 1920 r.) w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą kasacyjnie w sytuacji w której kwestia obywatelstwa ojca skarżącej kasacyjnie została zbadana i już prawomocnie rozstrzygnięta przez Wojewodę w ten sposób, że ojciec skarżącej posiada obywatelstwo polskie, co potwierdzają prawomocne, istniejące w obrocie prawnym decyzje Wojewody dotyczące dzieci siostry skarżącej: z 7 sierpnia 2014 r. nr WSC-I.6122.3133.2013 potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez E. H.; z 30 kwietnia 2015 r. nr WSC-I.6122.2458.2015 potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez N. H.; z 21 marca 2016 r. nr WSC-I.6122.1702.2016 potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez N. H., w oparciu o które ustalono stan faktyczny w sprawie dotyczącej skarżącej kasacyjnie, co - z uwagi na to, że stan faktyczny i prawny w zakresie obywatelstwa skarżącej kasacyjnie i ww. osób jest identyczny, bowiem te osoby pochodzą od tego samego przodka - powinno skutkować potwierdzeniem posiadania obywatelstwa polskiego również przez skarżącą kasacyjnie, a czego nie uczynienie jako rażące naruszenie prawa stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez organ w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albo - w przypadku nie podzielenia poglądu co do rażącego charakteru opisanego naruszenia - powinno prowadzić do uchylenia decyzji i potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą kasacyjnie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Skarga kasacyjna została formalnie oparta tylko na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. W skrócie, skarżąca zarzuca przede wszystkim nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów z decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2014 r., 2015 r. i 2016 r. mających dotyczyć potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez dzieci siostry skarżącej. W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuca się również naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP (jako uzupełnienie zarzutów naruszenia m.in. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i 2, art. 7a § 1, art. 6, art. 7, art. 16 § 1 i 3, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy kluczowe, pierwszorzędne znaczenie ma kwestia prawidłowej wykładni relewantnych przepisów ustawy o obywatelstwie z 1920 r. regulujących utratę obywatelstwa polskiego. Zagadnienie to determinuje bowiem zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, jakie powinny być poczynione w realiach niniejszej sprawy. 3.5. W skardze kasacyjnej odwołano się do art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1920 r., nie przeprowadzając przy tym prawniczego wywodu co do prawidłowego, zdaniem skarżącej, rozumienia tego przepisu (w kontekście wymogu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, w skardze kasacyjnej nie przywołano w ogóle art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie z 1920 r., który to przepis był podstawą prawną przyjęcia, że ojciec skarżącej, urodzony w 1935 r., utracił polskie obywatelstwo w dniu 19 lipca 1950 r. z uwagi na nabycie w tym dniu obywatelstwa izraelskiego. 3.6. W świetle brzmienia art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie z 1920 r., nie budzi wątpliwości, że ojciec skarżącej z chwilą nabycia obywatelstwa izraelskiego w dniu 19 lipca 1950 r. utracił obywatelstwo polskie. Nie było kwestią sporną, że z uwagi na wiek ojca skarżącej w chwili nabycia obywatelstwa izraelskiego, nie był on zobowiązany do czynnej służby wojskowej w myśl przepisów prawa polskiego. W odniesieniu do skarżącej nie miał w tym przypadku zastosowania art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1920 r., albowiem dotyczył on innego zagadnienia, a mianowicie skutków utraty obywatelstwa polskiego dla żony i "ślubnego" nieletniego dziecka w razie śmieci męża i ojca. Nabycie, jak i utrata obywatelstwa przez żonę i dzieci osoby nabywającej i tracącej obywatelstwo polskie miały charakter pochodny, a więc osoby te nie musiały same odpowiadać warunkom wymaganym w art. 8, art. 9, art. 11 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. (zob. np. W. Ramus, Prawo o obywatelstwie polskim, Warszawa 1968 r., s. 61; por. np. wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II OSK 65/21; wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2621/22; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 121/23 - CBOSA). Można zatem powiedzieć, że art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. nie wyłączał zastosowania ogólnej zasady z art. 11 pkt 1 tej ustawy, ale przewidywał dodatkową, pochodną przesłankę utraty obywatelstwa. Tymczasem, w odniesieniu do skarżącej zdarzeniem, które zdeterminowało utratę obywatelstwa polskiego przez jej ojca, była nie śmierć dziadka skarżącej 10 lutego 1944 r., ale nabycie przez jej ojca obywatelstwa izraelskiego 19 lipca 1950 r. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej oraz celowościowej. Otóż w art. 1 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. wyrażono zasadę, że obywatel polski nie może być jednocześnie obywatelem innego państwa. Zasadzie ten nadano następnie wymiar zasady konstytucyjnej (zob. art. 87 Konstytucji z 1921 r.). Regulacja zawarta w art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. stanowiła zatem logiczny oraz konieczny skutek tej podstawowej zasady. Zasada posiadania wyłącznie jednego obywatelstwa była zresztą określana w ówczesnym piśmiennictwie jako "jedynie słuszna" (zob. S Starzyński – Obywatelstwo państwa Polskiego, Kraków, 1921 r., str. 39). 3.7. W świetle powyższych ustaleń prawnomaterialnych nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia to, czy rzeczywiście dzieci siostry skarżącej w latach 2014-2016 uzyskały decyzje potwierdzające posiadanie obywatelstwa polskiego. Skarżąca nie mogła bowiem wywodzić swojego obywatelstwa z tych decyzji, ale z ewentualnego posiadania obywatelstwa polskiego przez jej ojca. Innymi słowy, faktem prawotwórczym w odniesieniu do stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą mogło być posiadanie przez ojca skarżącej obywatelstwa polskiego w chwili urodzenia skarżącej, a nie wydanie decyzji dotyczących dzieci siostry skarżącej. Organy, w świetle art. 16 k.p.a., związane były tymi decyzjami tylko w zakresie ich osnowy w tym sensie, że do czasu ewentualnego wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego, organy nie mogły przyjąć, że wspomniane dzieci siostry skarżącej nie mają obywatelstwa polskiego. 3.8. Bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Przede wszystkim, przedmiotem postępowania administracyjnego nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, ale potwierdzenia posiadania określonego uprawnienia. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuację, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) – por. np. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 448/24; wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2496/23; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2867/21; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19; wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3286/21, OSP 2021/7-8/64; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2794/18. Sytuacja taka nie miała oczywiście miejsca w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła bowiem nie tylko opisana wyżej sytuacja tzw. pata interpretacyjnego, ale w ogóle nie wystąpiły istotne wątpliwości co do wykładni art. 11 oraz art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. 3.9. Końcowo należy wskazać, że bezzasadne było również odwołanie się w niniejszej sprawie do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. (tzw. zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań). Otóż dla zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1688/22, CBOSA). Po pierwsze, ustalenie istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Po drugie, w ramach zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można powoływać się tylko na praktykę zgodną z prawem. W świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.), zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może bowiem doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego. Innymi słowy, organ może zmienić swoje stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z prawem. Stąd też w powołanym przepisie jest mowa o nieodstępowaniu od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". W praktyce oznacza to w szczególności, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań może mieć zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji uznaniowych lub decyzji co prawda związanych, ale opartych na normach prawnych przyznających organowi luzy decyzyjne z uwagi na użyte w tych normach zwroty niedookreślone. Tymczasem decyzja w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego jest decyzją związaną, a nie uznaniową, a nadto rozstrzygniecie takiej sprawy nie wymaga dokonania wykładni i zastosowania przepisów zawierających zwroty niedookreślone. W sprawie niniejszej zresztą nie wykazano już pierwszej przesłanki, a mianowicie istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. O istnieniu takiej praktyki nie świadczy w każdym razie wydanie trzech decyzji Wojewody, o których skarżąca wspomina w skardze kasacyjnej. Nawet jednak gdyby taka praktyka hipotetycznie istniała, to nie miałoby to znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem zasada legalizmu ma charakter zasady nadrzędnej wobec innych zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.). W razie kolizji zasady legalizmu z innymi zasadami ogólnymi k.p.a., pierwszeństwo należy dać zasadzie legalizmu (por. np. J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, Nr 8, s. 120; wyrok NSA z 23 lipca 2010 r., II FSK 563/09, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1746/17, CBOSA). Bez przestrzegania zasady legalizmu przez organy władzy publicznej nie można zresztą w ogóle mówić o demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), czyli państwie opartym właśnie na rządach prawa, a nie na dowolnych interpretacjach organów władzy publicznej, w tym zwłaszcza organów władzy wykonawczej. W tym kontekście wymaga przypomnienia, że podstawową rolą sądów administracyjnych jest stanie na straży zasady praworządności w odniesieniu do działań organów administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). 3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.