II OSK 2743/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 349/22 w sprawie ze skargi B. S. i K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 349/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględnił skargę B. S. i K. S. (skarżący) i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych. Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu Sądu zarzucił naruszenie: 1/ na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: - art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., "Prawo budowlane") poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że do ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy miało miejsce istotne odstępstwo w rozumieniu przedmiotowego przepisu, organ winien zbadać w jaki sposób zmiana przebiegu wodociągu oddziałuje na teren działki, przez którą wodociąg ten przebiega; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.sa w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co warunkowałoby uchylenie rozstrzygnięć jw.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie orzeczeń organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu Sądu I instancji, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, podczas gdy dotychczasowy materiał dowodowy wskazuje na zasadność utrzymania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]. Według skarżącego kasacyjnie organu powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do uchylenia odpowiadających prawu i adekwatnych do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego decyzji organów nadzoru budowlanego. Nadto doprowadziły do sytuacji, w której rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są eliminowane z obrotu prawnego z uwagi na odmienną interpretację przez Sąd wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego niż uczyniły to organy administracji I i II instancji. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wyjaśnić należy, że prawo budowlane nie definiuje pojęcia "istotnego odstępstwa od projektu budowlanego". Kwestia "istotności odstąpienia pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych" (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2716/19), do czego organ administracji prawidłowo został zobowiązany przez Sąd I instancji w wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Nie może być traktowane jako "nieistotne" takie odstępstwo od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, które stoi w sprzeczności z założeniami zatwierdzonego projektu, tj. w całości niweczy rozwiązania projektowe, które przesądziły o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 902/21). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał na specyfikę sprawy w odniesieniu do budowy wodociągu. W przypadku gdy właścicielem takiej działki, jest inny podmiot niż inwestor realizujący budowę danego wodociągu, to dla właściciela działki istotne znaczenie ma to, w jaki sposób wodociąg będzie przebiegał przez teren jego nieruchomości np. czy będzie przebiegł w pobliżu granicy z inną nieruchomością, czy też będzie przebiegał przez jej środek, czy w inny sposób ograniczający możliwość jej zagospodarowania. Podsumowując, słusznie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przyjęcie odmiennego podejścia i ograniczenie się wyłącznie do badania oddziaływania poza działką, na której obiekt budowlany został zaprojektowany oznaczałoby to, że inwestor legitymujący się pozwoleniem na budowę wodociągu na terenie działki stanowiącej własność innej osoby, mógłby w ramach odstępstwa dowolnie zmienić przebieg tego wodociągu byleby nie zmieniło się oddziaływanie na działki sąsiednie, nawet wtedy gdyby na skutek nowego przebiegu tego wodociągu możliwość zagospodarowania nieruchomości, przez którą przebiega, uległaby wyłączeniu lub istotnemu ograniczeniu. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego - nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.