II OSK 2741/15

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 946/15 w sprawie ze skargi T. sp. j. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. Sp.j. z siedzibą w S. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również SKO) z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. Wójt Gminy G. wystąpił do Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich o uzgodnienie projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, oświetleniem terenu, komunikacją wewnętrzną, kanalizacją sanitarną, deszczową, urządzeniami do zagospodarowania wód opadowych, budowie słupa reklamowego, budowie zbiornika na wodę do celów przeciwpożarowych oraz budowie zestawu hydroforowego, ściany oddzielenia pożarowego zbiorników LPG lub przebudowie zbiorników naziemnych na podziemne, przebudowie kolidującej infrastruktury technicznej na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], położonych przy ul. K. w G. (obręb geod. [...] P.) oraz budowie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, działający z upoważnienia Zarządu Województwa Mazowieckiego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.; dalej u.p.z.p.) odmówił uzgodnienia wymienionego projektu decyzji. Organ I instancji wskazał, że droga wojewódzka nr [...] posiada ustaloną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego klasę drogi zbiorczej (Z), dla której zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) obowiązuje wymóg dążenia do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie dla terenów przeznaczonych po nową zabudowę. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej SKO postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa Mazowieckiego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca podnosząc, że obszar oddziaływania skrzyżowania nie został ściśle określony w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a zatem powinien być weryfikowany indywidualnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 7, 8, 9, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchybiło zasadom wyrażonym w tych przepisach, bowiem treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest lakoniczna i ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, że Zarząd Województwa Mazowieckiego mógł ocenić, że planowany zjazd znajduje się w "obszarze oddziaływania skrzyżowania" drogi wojewódzkiej nr [...] i że będzie kolidował z projektowaną zatoką autobusową oraz sprowadza się do ogólnikowego stwierdzenia, że po wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zaskarżone postanowienie, jako prawidłowo uzasadnione należało utrzymać w mocy. Zabrakło w nim wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podsumowując Sąd podał, że zaskarżone postanowienie w części obejmującej jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i nie można było dokonać merytorycznej oceny zarzutów skargi, gdyż ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciło naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) przez bezpodstawne uznanie, że została naruszona zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. i że postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., które to ustalenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do uchylenia przez Sąd I instancji ww. postanowienia SKO w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok podjęto z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że postanowienie SKO narusza art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Przepis art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu, zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem powyższych przepisów procedury administracyjnej. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., II OSK 1267/15). Obowiązkiem organu II instancji jest więc ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a nie poprzestanie jedynie na kontroli rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji, bez odniesienia się do zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniu (zażaleniu). Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchybiło zasadom wyrażonym w przytoczonych wyżej przepisach, bowiem treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest lakoniczna i ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, że Zarząd Województwa Mazowieckiego mógł ocenić, że planowany zjazd znajduje się w "obszarze oddziaływania skrzyżowania" drogi wojewódzkiej nr [...] i że będzie kolidował z projektowaną zatoką autobusową oraz sprowadza się do ogólnikowego stwierdzenia, że po wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zaskarżone postanowienie, jako prawidłowo uzasadnione należało utrzymać w mocy. Zabrakło w nim wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżone postanowienie w części obejmującej jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i nie można było dokonać merytorycznej oceny zarzutów skargi, gdyż ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Podkreślić przy tym wypada, że organ II instancji w motywach zaskarżonego postanowienia w istocie w ogóle nie odniósł się do treści zażalenia zawierającego obszerną argumentację polemizującą z rozstrzygnięciem organu I instancji. Naruszył zatem art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.