II OSK 2739/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 133/22 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2021 r. nr WOP.7721.189.2018.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz J. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej "WSA w Gdańsku/Sąd I instancji" wyrokiem z 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 133/22 po rozpoznaniu skargi J. M., dalej "skarżący" na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, dalej "WINB" z 25 listopada 2021 r., nr WOP.7721.189.2018.MH, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], dalej "PINB" z 6 sierpnia 2018 r., nr PINB-7141/284-1/2002/A/PO i nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,50m x 7,00m + taras o wymiarach 2,35m x 7,00m + 2,15m x 6,85m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K. WSA w Gdańsku uchylił powyższą decyzję, wskazując że kluczowe dla wdrożenia trybu legalizacji z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) dalej "Pr.bud." jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji kontrolowanej zabudowy, gdyż pozwala to stwierdzić, czy dla jej realizacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w określonych wypadkach i czy inwestor formalności tych dopełnił, czy też nie oraz czy możliwa jest ewentualna legalizacja wykonanej zabudowy. W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów przyjął inną kwalifikację obiektu, lecz zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego – organ I instancji uznał zabudowę za obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast organ odwoławczy uznał, że jest to budynek rekreacji indywidualnej i jego wymiary uzasadniały uzyskanie pozwolenia na budowę. W obu przypadkach organy dokonały swoich ocen w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który okazał się niewystarczający. Tymczasem zależnie od dokonanych ustaleń i przyjętej kwalifikacji, rozważenia wymagało zastosowanie dwóch różnych przepisów regulujących kwestie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr.bud., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast pkt 12 tego przepisu zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Realizacja ww. zabudowy wymagała, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. tylko dokonania zgłoszenia. Zdaniem sądu wojewódzkiego organ odwoławczy przedwcześnie orzekł o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Decyzja ta nie poddaje się weryfikacji na skutek niepełnych ustaleń co do tego, jak faktycznie wygląda obiekt będący przedmiotem postępowania, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej "k.p.a.". Tymczasem kwalifikacja zabudowy jest pierwszoplanowym zadaniem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania rozbiórkowego. Z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń dotyczących istotnych cech obiektu budowlanego, przedwcześnie organ odwoławczy uznał, że realizacja spornej zabudowy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie zostało to poprzedzone prawidłową kwalifikacją wykonanych robót. Sąd I instancji stwierdził uchybienia polegające na naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 Pr.bud. Wskazał ponadto, że ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą dokonać prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego, poprzedzonej ustaleniami, czy jest to budynek, a więc m.in., czy posiada fundamenty czy też nie - a więc stanowi obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. W tym celu konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin. Prawidłowa kwalifikacja obiektu wyznaczy z kolei właściwą podstawę prawną legalizacji i jej tryb. WINB, dalej także "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 3 pkt 2 Pr.bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że dla uznania obiektu budowlanego za budynek niezbędne jest aby obiekt ten posiadał fundamenty znajdujące się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że prawidłowo zakwalifikował będący przedmiotem postępowaniu obiekt budowlany jako budynek trwale związany z gruntem. Jest to obiekt pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy ponad 62m2. A zatem gabaryty analizowanego obiektu (masa całkowita i rozmiary), solidność konstrukcji (stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), a także fakt trwałego użytkowania obiektu od 1998 r. prowadzi do wniosku, że obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że obiekt budowlany tylko wówczas jest trwale związany z gruntem, jeśli został posadowiony na fundamentach osadzonych w ziemi w taki sposób, że przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Nie ma też uzasadnienia uzależnianie oceny czy dany obiekt jest budynkiem od sposobu związania tego obiektu z fundamentami. Samo rozwiązanie techniczne przyjęte przez inwestora nie ma znaczenia w sytuacji, gdy obiekt jest stabilny i może opierać się czynnikom zewnętrznym. Dlatego też, w sytuacji gdy charakterystyka obiektu (masa, rozmiar, posadowienie obiektu na fundamentach) zapewniają mu stabilność i pozwalają na opieranie się czynnikom zewnętrznym to tym samym determinują fakt uznania przedmiotowego obiektu za trwale związany z gruntem. Fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Nic nie stoi na przeszkodzie aby fundament był posadowiony bezpośrednio na gruncie, a ewentualne zagłębienie go w gruncie było wynikiem przeniesienia ciężaru obiektu na grunt. Stanowisko Sądu I instancji nakazujące badać i uwzględniać zagłębienie fundamentu w gruncie jest nietrafne, także z tego względu, że żaden przepis nie daje podstawy do ustalenia wymaganego stopnia zagłębienia fundamentu. Konsekwencją przyjęcia stanowiska Sądu I instancji byłoby również to, że inwestorzy chcący uniknąć zakwalifikowania wzniesionego obiektu jako budynku odkrywaliby fundament (co w wielu przypadkach jest możliwe), a tym samym obchodziliby obowiązujące przepisy. J. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. powtórzył ww. wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu wojewódzkiego, że wydana w sprawie decyzja nie powinna się ostać w obrocie prawnym. Autor skargi kasacyjnej stawia jeden zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 Pr.bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ramach którego wywodzi, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż dla uznania obiektu budowlanego za budynek niezbędne jest, aby obiekt ten posiadał fundamenty. Zgodnie z definicją legalną budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Pr.bud.). Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w orzecznictwie przyjmuje się, że trwałe związanie z gruntem nie polega wyłącznie na posadowieniu budynku na fundamentach zagłębionych w ziemi. Trwale związane z gruntem są również budynki posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie (zob. wyrok NSA z 5 października 2023 r., sygn. II OSK 21/21, Legalis nr 3064898). W zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że orzekające w sprawie organy, przyjęły w oparciu o tożsame dowody raz, że wzniesiony obiekt jest obiektem budowlanym, który nie jest trwale związany z gruntem (organ I instancji) a w postępowaniu odwoławczym, że jest to obiekt budowlany związany trwale z gruntem. Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że przyjęcie przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wymaga uzupełnienia materiału dowodowego przynajmniej o dowód z oględzin tego obiektu wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną. Ponieważ w przypadku budynku rekreacji indywidualnej od jego powierzchni zależy to, czy dla jego budowy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane), dowód taki pozwoliłby również na ustalenie aktualnej powierzchni zabudowy, w związku z twierdzeniami skarżącego, że obiekt nie posiada już tarasu. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano zarzucanego przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. koncentrując się wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że Sąd I instancji nie przesądził czy w analizowanym przypadku mamy do czynienia z fundamentem, a jedynie uznał, że organ odwoławczy dokonał kwalifikacji obiektu bez oparcia w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, w szczególności – odzwierciedlającym istotne elementy obiektu budowlanego, jakim jest sposób powiązania z gruntem. Podkreślenia wymaga, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia fundament. Powszechnie przyjmuje się, że fundament to element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, wykonany z betonu, żelbetu, cegieł lub kamieni, rzadziej z drewna. Zatem cechą znamionującą fundament jest przekazywanie wszystkich obciążeń z konstrukcji na grunt (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 440/12, LEX nr 1605228). Zasadnie Sąd I instancji uznał, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, m.in. poprzez przeprowadzenie oględzin. Konieczne jest szczegółowe scharakteryzowanie obiektu, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego wymiarów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.