II OSK 2735/17

Dnia 14 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 942/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 26 października 2016 r., sygnatura akt II SA/Lu 942/16, odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 2016 r., nr [...], którym dopuszczono – na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. – Towarzystwo [...] Oddział w K. do udziału w postępowaniu w sprawie wydania na wniosek skarżącej pozwolenia na budowę budynku [...] w K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, która wprawdzie obejmuje rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zapadłe m.in. w formie postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), jednakże ograniczoną jedynie do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Ponadto zaskarżone skargą mogą być postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu). Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. i uwzględniało wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Na takie postanowienie nie służy zażalenie, gdyż art. 31 § 2 k.p.a. przewiduje ten środek zaskarżenia wyłącznie w odniesieniu do postanowień negatywnych dla wnioskodawcy, tj. odmawiających dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Ponadto, w świetle art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w ustawie. Zaskarżone postanowienie ma charakter wpadkowy, a zatem nie kończy postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie zostało również wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Wniesiona na takie postanowienie skarga jest zatem niedopuszczalna i skutkuje jej odrzuceniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nawet gdyby zaskarżone postanowienie podlegało kognicji sądu administracyjnego, to i tak skarga zasługiwałaby na odrzucenie z tego powodu, że została złożona z uchybieniem ustawowego terminu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca powołała podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wskazując na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 31 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy szczególne wyłączają jego zastosowanie, - art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, co skutkowało bezpodstawnym dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, - art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, że Towarzystwo [...] Oddział w K. spełnia przesłanki do dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Towarzystwo [...] Oddział w K. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego postanowienia) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Żadna z podstaw kasacyjnych nie dotyczy bowiem tego, co stanowi przedmiot rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a mianowicie ustalenia, że wniesiona przez skarżącą skarga była niedopuszczalna w myśl art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że na postanowienie organu administracji o dopuszczeniu na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zażalenie nie przysługuje, a zatem nie można na takie postanowienie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie oceniał kwestii prawidłowości dopuszczenia Towarzystwa [...] Oddział w K. do udziału w postępowaniu przed organami ochrony zabytków w sprawie wydania na wniosek skarżącej pozwolenia na budowę, lecz weryfikował dopuszczalność skargi na pozytywne rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. A zatem wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprowadzające się do nieuzasadnionego, zdaniem skarżącej, dopuszczenia Towarzystwa [...] Oddział w K. do udziału w postępowaniu są bezpodstawne. NSA, niezależnie od braku zarzutów w tym zakresie, postanowił wyjaśnić, iż przepis art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a. przyznaje organizacji społecznej oraz stronom postępowania, prawo do zaskarżenia w drodze zażalenia jedynie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W świetle tego przepisu, na postanowienia o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, zażalenie nie przysługuje. Pogląd ten znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 141 § 1 k.p.a., który przewiduje, że zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że postanowienia uwzględniające żądania organizacji społecznej, wydane na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a., nie mogą też stać się przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Mogą natomiast być kwestionowane w trybie art. 142 k.p.a., tj. w odwołaniu od decyzji. Niezrozumiałe, w ocenie NSA, są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które skarżąca zdaje się sprowadzać do błędnego oznaczenia przez Sąd pierwszej instancji przedmiotu skargi. Nie było nim, jak zdaje się twierdzić w ostatnim akapicie skargi kasacyjnej skarżąca, "nieuwzględnienie przez [...]WKZ w [...] wezwania do zaprzestania naruszenia prawa", lecz postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], którym dopuszczono Towarzystwo [...] Oddział w K. do udziału w postępowaniu. W związku z tym wyjaśnić należy, że zarzut ten nie tylko nie ma oparcia w aktach sprawy, tak wobec jednoznacznej treści skargi ("Skarga na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w sprawie dopuszczenia Towarzystwa [...] O/K. do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę"), jak i wobec udzielonego przez skarżącą adwokatowi B. H. pełnomocnictwa procesowego z 29 lipca 2016 r., upoważniającego pełnomocnika m.in. do reprezentowania skarżącej przed Sądami obu instancji "we wszystkich sprawach i czynnościach dotyczących zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...]", ale również z uwagi na niesprecyzowanie w podstawach kasacyjnych, na podstawie jakich przepisów prawa skarżąca upatruje możliwość wniesienia skargi na "nieuwzględnienie (...) wezwania do zaprzestania naruszenia prawa". Wyjaśnić należy, że prawdą jest, iż do przedmiotowej skargi załączone zostało wezwanie z 4 sierpnia 2016 r., adresowane jednakże do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, do "zaprzestania naruszenia prawa", rozumianego jako "zmianę" postanowienia tego organu z [...] lipca 2016 r., nr [...] o dopuszczeniu Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku [...] w K. Sądowi z urzędu wiadome jest, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2016 r., nr [...] było przedmiotem odrębnej skargi skarżącej wniesionej do WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2074/16). Zdaniem NSA, skarżąca pomyliła oba postępowania. W pierwszym, stanowiącym przedmiot skargi w tej sprawie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] dopuścił Towarzystwo [...] Oddział w K. do udziału w postępowaniu, w drugim zaś to organ odwoławczy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił inną organizację społeczną – Stowarzyszenie [...] – do udziału w postępowaniu, i to w tym postępowaniu skarżąca wystosowała ww. wezwanie do "zaprzestania naruszenia prawa". Mając to na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił ją.