II OSK 2732/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant Inspektor sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 587/22 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. M. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 28 czerwca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 587/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie", oddalił skargę T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB" z 31 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 26 października 2016 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "ŁWINB" utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie, dalej "PINB " z 18 marca 2016 r., nr 8/2016 nakazującą A. L., W. M., Z. M. oraz T. M. rozbiórkę części wschodniej budynku mieszkalnego o wymiarach 2,06 m x 5,54 m stanowiącej rozbudowę obiektu mieszkalnego (dalej też zwaną "gankiem") przy ul. K. w B., dz. nr ewid. [...] obręb [...] m. B. Pismem z 13 sierpnia 2019 r. T. M. oraz Z. M. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Łódzkiego WINB z 26 października 2016 r. Wskazali, że w ich ocenie istnieją nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody potwierdzające fakt wybudowania spornej części budynku w 1986 r. ŁWINB postanowieniem z 5 lipca 2021 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 2 września 2021 r. nr 72/1/2021 odmówił uchylenia w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji z 26 października 2016 r. Po rozpoznaniu odwołania T. M., GINB wskazaną na wstępie decyzją z 31 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy ww. decyzję ŁWINB z 2 września 2021 r. Organ II instancji wskazał, że ŁWINB prawidłowo wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z 26 października 2016 r. Odnosząc się do załączonych do wniosku o wznowienie dokumentów, GINB wyjaśnił, że notatki "sierpień 86 Wydatki budowa ganku" nie można uznać za potwierdzającą budowę ganku przed 1 stycznia 1995 r. Odnosząc się zaś do zeznań A. J. oraz K. S., które rozpoznały się na starym zdjęciu, jako dwie małe dziewczynki (odpowiednio 6 i 9 lat) pośrodku zdjęcia załączonego do wniosku o wznowienie, wskazując że załączone zdjęcie przedstawia przedmiotowy ganek, GINB zauważył, że tożsame zdjęcie zostało dołączone do odwołania z 4 kwietnia 2016 r. od decyzji PINB z 18 marca 2016 r., podpisanego m.in. przez T. M., W. M. i A.L.. Powyższe zdaniem organu świadczy o tym, że zdjęcie to było znane wnioskodawcom przed 13 sierpnia 2019 r. Tak więc dowód ten został przywołany z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził także, że załączona do wniosku o wznowienie opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. J. C. z 8 sierpnia 2019 r. została sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej (z 26 października 2016 r.) i nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania, gdyż nie istniała w dniu wydania decyzji. Z kolei odnosząc się do oświadczenia M. Pa. , w którym stwierdza, że "u sąsiadów E. i M. M." zamieszkałych przy ul. K. w B., na ich zlecenie i na ich posesji pod koniec lat osiemdziesiątych budował ganek, który znajduje się od strony wschodniej budynku mieszkalnego, GINB wskazał, że z uwagi na brak daty na oświadczeniu, nie można zbadać czy został zachowany określony w art. 148 § 1 k.p.a. termin na skuteczne wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie powyższego dowodu. Podkreślił także, że z pozyskanych zdjęć lotniczych, a w szczególności ze zdjęcia wykonanego w 1996 r., nie wynika, aby sporny ganek istniał. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych z 22 marca 2007 r. oraz na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 21 marca 2003 r. również brak ganku. Wobec powyższego przyjęto, że sporny ganek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę po dniu 1 stycznia 1995 r. GINB podkreślił także, że wdrożenie procedury legalizacyjnej w stosunku do spornej inwestycji nie było możliwe ze względu na wystąpienie przesłanek negatywnych, tj. naruszenie obowiązujących przepisów technicznych ze względu na występującą kolizję zrealizowanej części obiektu (ganku) z przyłączem, instalacją gazową doprowadzoną do pierwotnego obiektu budowlanego oraz naruszenie zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Bełchatowa, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Bełchatowie z 27 kwietnia 2006 r., nr XLVI/429/06 (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 2006 r., Nr 207, poz. 1628, dalej jako "miejscowy plan zagospodarowania") z uwagi na usytuowanie obiektu ze ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki. Skargę do WSA w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła T. M. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że z poczynione przez organy ustalenia są prawidłowe. Zasadniczą kwestią, jaką wykazać miał wniosek o wznowienie, miała być data wybudowania ganku, stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. K. w B. od strony wschodniej. Zdaniem wnioskodawców, w tym skarżącej, sporna rozbudowa, miała miejsce w 1986 r. Okoliczność ta, miała być z kolei podstawą do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego ganku, na postawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach lotniczych wykonanych w 1996r. r., nie jest widoczny sporny ganek, co stanowiło dla organów podstawę do oceny, że w dacie wykonania zdjęć, obiekt ten nie istniał, a zatem musiał zostać wzniesiony po 1 stycznia 1995 r., co uzasadnia stosowanie regulacji przewidzianych w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. Dowód w postaci zdjęcia lotniczego, jest w ocenie Sądu dowodem obiektywnym, a także bardziej wiarygodnym od dowodów w postaci oświadczeń lub zeznań świadków. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że z uwagi na słabą jakość zdjęć lotniczych nie można kategorycznie stwierdzić faktu nieistnienia ganku w 1996 r. Dlatego słusznie w odniesieniu do tego dowodu, organ użył sformułowania, że nie wynika z niego, że w dacie sporządzania zdjęć, przedmiotowy ganek istniał. Z tych powodów, zasadne w ocenie Sądu było dokonanie przez organ ustalenia, że sporna rozbudowa budynku, miała miejsce po 1 stycznia 1996 r. Skarżąca zaś kwestionując powyższe ustalenia, nie przedstawiła kontrdowodu, który miałby je podważać. W ocenie Sądu dla podważenia ustaleń organów w tym zakresie, nie są wystarczające przedstawione w skardze argumenty dotyczące sfotografowania przedmiotowego budynku, nie idealnie z rzutu pionowego lecz pod kątem, co skutkowało brakiem uwidocznienia na fotografiach spornego ganku. Nie wskazują one bowiem w sposób nie budzący wątpliwości na jego istnienie w dacie sporządzania fotografii. Przedmiotowy ganek nie został także uwidoczniony na inwentaryzacji przyłącza gazu z 26 maja 1986 r. oraz na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 21 marca 2003 r. Odnosząc się do notatki o treści "sierpień 86 r. Wydatki Budowa ganku", Sąd wskazał, że z uwagi na wątpliwości co do rzeczywistej daty jej sporządzenia, nie ma ona waloru dowodu istotnego, który podważałby dotychczas zebrany materiał dowodowy i mógłby spowodować inne rozstrzygnięcie sprawy. Organ, wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, dokonał również oceny oświadczeń A. J. oraz K. S. Dla oceny tego dowodu, w ocenie Sądu nie było konieczne przesłuchanie autorek oświadczeń, ponieważ to samo zdjęcie - tylko w kserokopii, dołączone zostało do odwołania z 4 kwietnia 2016 r. od decyzji PINB w Bełchatowie z 18 marca 2016 r. Co potwierdza, że skarżąca i wnioskodawczyni, wiedzę o przedmiotowym zdjęciu powzięła najpóźniej w dacie złożenia odwołania. Odnosząc się natomiast do wskazanej we wniosku opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. J. C. 8 sierpnia 2019 r., Sąd wskazał, że została ona sporządzona po wydaniu ostatecznej decyzji ŁWINB z 26 października 2016 r. Nie istniała zatem w dacie wydania powyższej decyzji i nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. M. powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: • § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z zapisami (w szczególności § 30 pkt 3) lit. c) uchwały nr LI/470/18 Rady Miejskiej w Bełchatowie z 30 sierpnia 2018r. (Dz. U. Województwa Łódzkiego z 20 września 2018r., poz. 4660) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa - osiedla Budowlanych oraz części osiedla C. - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji błędnego niezastosowania tych przepisów przez organ odwoławczy, ponieważ pomimo tego, że obiekt ten (ganek) znajduje się w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki nr ewid. [...], to przepisy planu miejscowego dopuszczają takie jego posadowienie, w związku z czym możliwym jest względem przedmiotowej samowoli budowlanej przeprowadzenie procedury legalizacyjnej; • art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji błędnego zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy organ winien powiązać ten przepis ze stanem faktycznym istniejącym w sprawie i go niestosować na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, bowiem do obiektu (ganku) wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. nie stosuje się przepisu art. 48, a jedynie przepisy dotychczasowe, w związku z czym przedmiotowa decyzja rozbiórkowa winna być uchylona; • art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji błędnego niezastosowania tych przepisów przez organ odwoławczy w sytuacji, że gdyby prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy i uznano że przedmiotowy ganek został wybudowany w latach 80-tych XX w. (a najpóźniej do 1 stycznia 1995 r.) to względem przedmiotowej samowoli budowlanej jest możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo wskazanego powyżej naruszenia prawa materialnego; • art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy lub w ogóle jego nieustalenie co do: - osoby inwestora przedmiotowej samowoli budowlanej tj. E. M. i daty jego śmierci (1993r.), a w związku z czym nieprawidłowego ustalenia, że przedmiotowa samowola została pobudowana po 1 stycznia 1995r.; obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy dla przedmiotowej nieruchomości obowiązujący jest M.P.Z.P. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Bełchatowie z 30 sierpnia 2018r., a w konsekwencji błędne ustalenie, że przedmiotowa samowola budowlana jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa; - wydania zgody przez M. S. w czerwcu 1986 r. na wybudowanie przedmiotowego ganku, w sytuacji gdy dokument ten potwierdza wydanie zgody zmarłemu w 1993 r. E. M. na wybudowanie przedmiotowego ganku i pośrednio potwierdza jego wybudowanie przed 1 stycznia 1995r. (za życia osoby, której zgoda dotyczyła – E. M.); - likwidacji kolizji przedmiotowego obiektu (ganku) z przyłączem instalacji gazowej, co wynika z pisma P sp. z o.o. Rejon Dystrybucji Gazu w [...] z 14 stycznia 2015r., znajdującego się w aktach sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a, 8, 16,75 § 1, 77 § 1 i 4, 78 § 1, 80, 84 § 1 i 136 k.p.a w zw. z 140 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, podczas gdy organ nie dostrzegł uchybień przepisom postępowania, których dopuścił się organ I instancji, a ponadto poprzez nieprawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji naruszył zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie tj. istniały podstawy do uchylenia skarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, tj. wydania decyzji uchylającej ostateczną decyzje ŁWINB z 26 października 2016 r., nr 407/2016 i nakazanie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego ganku, stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego od strony wschodniej zlokalizowanego przy ul. K. w B., działka o nr ewid. [...] obręb 09 m. B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. niedostrzeżenia, że organ dokonał błędnej interpretacji i niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem organy obu instancji odmówiły przeprowadzenia i dokonania oceny pozostałego, zawnioskowanego przez skarżącą, materiału dowodowego, powołując się na to, że dowody te nie mogły stanowić podstawy wznowieniowej, w sytuacji gdy (poza przedmiotową notatką "sierpień 86 Wydatki Budowa Ganku") de facto nie stanowiły one podstawy wznowieniowej, a postępowanie zostało wznowione postanowieniem nr 155/1/2021 z 5 lipca 2021 r. na podstawie wyżej powołanej notatki, natomiast dowody te winny podlegać ocenie i stanowić podstawę ustalenia stanu faktycznego - poszukiwania tzw. prawdy materialnej; • art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., a polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. niedostrzeżenia, że organ dokonał błędnej interpretacji i niewłaściwie zastosował art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. bowiem przepis ten nie warunkuje uchylenia decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy jedynie od oceny przedstawionego dowodu, na podstawie którego nastąpiło wznowienie postępowania, w sytuacji gdy dowód ten jest jedynie przesłanką do wznowienia postępowania, a organ po wznowieniu postępowania winien przeprowadzić postępowanie również co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a więc przeprowadzić całe postępowanie dowodowe i ocenić całokształt materiału dowodowego, a nie tylko dowodu stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania; • art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonego wyroku, bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się jedynie do lakonicznego powtórzenia argumentacji podniesionej przez GINB i nie wyjaśnił szczegółowo dlaczego w sprawie ustalił wybudowanie przedmiotowej samowoli budowlanej po 1 stycznia 1995 r., a nie przed tą datą, jednocześnie nie odnosząc się do znajdujących się w aktach sprawy dowodów na potwierdzenie jej wybudowania przed 1 stycznia 1995r., ograniczając się do stwierdzenia, że dowody te nie stanowiły nowych dowodów w świetle przesłanki wznowieniowej; • art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny poprzez ich ocenę pod względem zgodności z prawem - w szczególności z przepisami postępowania tj. art. 6, 7,7a, 8, 16, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 78 § 1, 80, 84 § 1 i 136 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a.- i ograniczenie się do stwierdzenia wyłącznie tego, co ustalił organ, a nadto niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia; • art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I Instancji, że zaskarżona decyzja GINB z 31 stycznia 2022 r. odpowiada prawu, podczas gdy organ administracji nie tylko w sposób dowolny dokonał oceny materiału dowodowego, ale również nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a ponadto w sposób godzący w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadę przekonywania, nieprawidłowo sporządził uzasadnienie wydanej przez siebie decyzji, naruszając tym samym przepisy art. 6, 7, 7a, 8, 16, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 78 § 1, 80, 84 § 1 i 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie na wypadek uznania braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy - na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła organowi niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto nieodniesienie w sposób wyczerpujący do wszystkich podniesionych przez nią zarzutów. Zarzuciła bezzasadne przyjęcie, że zrealizowana inwestycja narusza przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że kolizja z przyłączem gazowym został trwale usunięta, a przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami, w szczególności § 30 pkt 3) lit. c) uchwały nr LI/470/18 Rady Miejskiej w Bełchatowie z 30 sierpnia 2018 r. (Dz. U. Województwa Łódzkiego z 20 września 2018 r., poz. 4660) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa - osiedla [...] oraz części osiedla [...]. Podniosła także, że Sąd ten powołuje się na nieaktualny plan miejscowy z 2006 r. Ponadto Sąd I Instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 86 k.p.a. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I Instancji nie dostrzegł również, że zawnioskowane oraz przedstawione przez nią dowody, po wznowieniu przedmiotowego postępowania, winny być dopuszczone oraz ocenione, celem wydania prawidłowej decyzji. Po wznowieniu postępowania koniecznym jest bowiem przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, w tym również dowodów niemających bezpośredniego związku z przesłankami wznowienia niniejszego postępowania. Skarżąca podkreśliła, że istotnymi z punktu widzenia prawidłowości wydawanej decyzji są m.in. - fotograficzne odbitki zdjęcia w kolorze oraz opinia techniczna z 7 sierpnia 2019 r. sporządzona przez mgr. inż. budownictwa lądowego – J. C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Przede wszystkim zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej – z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art.149 § 2 k.p.a., a także art.7, 77§ 1,art.80 k.p.a. - kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. W analizowanej sprawie organ uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ŁWINB z 26 października 2016 r., w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć tym samym zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecia przesłanka wymaga, aby "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Z akt sprawy wynika, że T. M. i Z. M. powołując się na przesłankę z art.145 §1 pkt 5 k.p.a. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 26 października 2016 r. nakazującą rozbiórkę ganku. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 48 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290), dalej "pr. bud."., W ocenie skarżącej ujawnione dowody podane we wniosku o wznowienie wskazują, że wybudowanie ganku stanowiące rozbudowę budynku mieszkalnego nastąpiło w 1986r., wobec powyższego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. ŁWINB wznowił postępowanie uznając, że przywołana we wniosku notatka sporządzona przez W. M. (teściową T. M.) "sierpień 86 wydatki budowa ganku" jest nowym nieznanym organowi i istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji dowodem, jednak nie mającym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozostałe wskazane we wniosku o wznowienie dowody w postaci zdjęcia A. J. i K. S. jako małych dziewczynek (6 i 9 lat) , które według skarżącej stoją koło spornego ganku, organ uznał za złożone z uchybieniem terminu określonego w art.148 § 1 k.p.a., opinię techniczną sporządzoną 8 sierpnia 2019r. na okoliczność ustalenia daty budowy ganku pominął, ponieważ nie istniała w dniu wydania decyzji. Z kolei odnosząc się do oświadczenia M. P., który stwierdził, że budował ganek pod koniec lat osiemdziesiątych, organ wskazał, że z uwagi na brak daty na tym dokumencie nie można uznać, że został złożony w terminie wynikającym z art.148 § 1 k.p.a. Podkreślił także, że z pozyskanych zdjęć lotniczych, a w szczególności ze zdjęcia wykonanego w 1996 r., nie wynika, aby sporny ganek istniał w tym czasie. Ostatecznie organ wskazał, że dokumenty i dowody przedstawione przez wnioskujących będące zaprzeczeniem ustaleń wcześniej dokonanych nie mogą powodować uchylenia decyzji w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania, jako że notatka strony czy zeznania świadków mają niższą wartość dowodową niż mapy lotnicze. Sąd pierwszej instancji zaakceptował to stanowisko stwierdzając, że dowód w postaci zdjęć lotniczych jest dowodem obiektywnym, a także bardziej wiarygodnym od dowodów w postaci oświadczeń i zeznań świadków. Przyznał, że zdjęcia lotnicze mają słabą jakość, ale zaakceptował ich ocenę przez organ, który użył sformułowania, że ze zdjęć nie wynika, aby w dacie ich sporządzenia przedmiotowy ganek istniał. Powyższe stanowisko organu reprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz Sądu pierwszej instancji jest nie do zaakceptowania. Po pierwsze GINB jak i orzekający w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny zdają się nie dostrzegać, że w polskim systemie prawnym nie jest znana formalna teoria dowodów, czyli twierdzenie, że dane zdarzenie może być udowodnione wyłącznie za pomocą określonego rodzaju dowodów lub w określony sposób np. poprzez zdjęcie lotnicze. Po drugie złożone do akt zdjęcia lotnicze mogłyby oczywiście przy istniejących wątpliwościach, co do daty wybudowania ganku mieć przesądzające znaczenie dla wyniku sprawy, ale pod jednym warunkiem : gdyby byłyby czytelne. Tymczasem ich analiza w żaden sposób nie wyjaśnia czy w 1996r. istniał ganek czy też nie, ponieważ nie są czytelne. Przyznał to Sąd pierwszej instancji a mimo to z niezrozumiałych względów uznał, że zdjęcia dowodzą budowy ganku po 1 stycznia 1996r. Z kolei odmówiono znaczenia dla rozstrzygnięcia daty budowy ganku notatkę o treści :"sierpień 86r.Wydatki budowa ganku". Organ wskazał, że choć stanowi ona nowy dowód nieznany organowi i istniejący w dniu wydania decyzji z 26 października 2016r., to stwierdził, że notatka ta nie stanowi istotnego dowodu w sprawie. Sąd pierwszej instancji i to stanowisko uznał za prawidłowe wskazując, że są wątpliwości co do rzeczywistej daty jej sporządzenia i dlatego nie ma ona waloru istotnego dowodu, który podważałby dotychczas zebrany materiał dowodowy. Podkreślić tu należy, że ani organ, ani Sąd pierwszej instancji swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadniły, co nie pozwala przyjąć dokonanej oceny tego dowodu za prawidłową. Organ pominął także w ocenie materiału dowodowego oświadczenie M. P., wskazując jedynie, że z uwagi na brak daty na oświadczeniu, nie można zbadać, czy został zachowany termin z art. 148 § 1 k.p.a. Sam brak daty na tym oświadczeniu nie może dyskwalifikować tego dowodu w niniejszym postępowaniu. Został on wskazany przez stronę dla wyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postaci daty wykonania rozbudowy budynku i należało dokonać jego weryfikacji. Z powyższego wynika, w ocenie NSA, że organy rozpoznające sprawę nie przeprowadziły postępowania zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i co do istoty sprawy. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3365/14 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r. II OSK 163/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, po wznowieniu postępowania organ powinien rozpatrzeć niniejszą sprawę w jej całokształcie tj. biorąc pod uwagę wszystkie zebrane w sprawie dowody a nie tylko ten, który był podstawą wznowienia postępowania. Notatka dotycząca budowy ganku powinna zostać oceniona w powiązaniu z innymi dowodami przedstawionymi przez skarżącą. Ma rację skarżąca kasacyjnie, że po wznowieniu postępowania koniecznym jest przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego w tym również uwzględnienie dowodów niemających bezpośredniego związku z przesłankami wznowienia postepowania. Nie było żadnych przeszkód, aby dla ustalenia daty budowy ganku, przesłuchać w trybie art. 50 k.p.a. w zw. z art. 83 § 3 k.p.a. i art.86 k.p.a. (z uprzedzeniem o odpowiedzialności za fałszywe zeznania) strony postępowania i świadków wnioskowanych przez stronę na okoliczność daty rozbudowy budynku mieszkalnego, czy też dokonać oceny złożonej opinii technicznej z 8 sierpnia 2019 r. w przedmiocie oceny okresu wykonawstwa przybudówki budynku mieszkalnego (...)". Dodać należy, że za przesądzający dowód na wybudowanie ganku pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wbrew twierdzeniom organu i Sądu pierwszej instancji, nie można uznać dokumentu w postaci inwentaryzacji przyłącza gazu z 26 maja 1986r., na której nie uwidoczniono ganku, ponieważ nie pozostaje ona w sprzeczności z notatką będącą podstawą wznowienia postępowania, jako że notatka ta dotyczy późniejszych wydarzeń tj. z sierpnia 1986r. Odnośnie do mapy sytuacyjno-wysokościowej z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych z 22 marca 2007r. oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej z 21 marca 2003r., na których nie uwidoczniono ganku, co dało organom nadzoru budowlanego asumpt do uznania, że ganek ten wybudowano pod rządami prawa budowlanego z 1994r. wskazać należy, że mapa z 2007r. dotyczy "Budowy zjazdu bramowego z ul. K. w B. do działki nr [...]", zaś mapa sytuacyjno-wysokościowa z 21 marca 2003 r. nosi nazwę "Projekt zagospodarowania działki [...] obr". Tymczasem przedmiotowa sprawa dotyczy obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że mapy stanowią dokumenty urzędowe, jednak skoro dotyczą przedmiotowo innych nieruchomości, to nie mogą one stanowić kluczowych dowodów dla wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto zauważyć trzeba, że z uwagi na wybudowanie ganku w warunkach samowoli budowlanej mógł on nie zostać uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków oraz oznaczony na w/w mapach z uwagi na brak dokumentacji prawnej dotyczącej jego budowy. Nie jest natomiast uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą, jak to czyni skarżąca kasacyjnie, nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dalej wskazać trzeba, że także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, nie towarzyszy mu bowiem argumentacja wskazująca szczegółowe przyczyny, które przemawiałyby za zaistnieniem w toku kontroli legalności zaskarżonego naruszenia ww. przepisu. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podobnie, jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Powyższy przepis stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, które wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, określił je węziej niż należy albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi (por. W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, ZNSA 2009, nr 2, s. 31-32). Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. i art.7, art.77, art.80 k.p.a. ponownie postępowania wyjaśniającego, które zapewni ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, co do daty wykonania przedmiotowej rozbudowy (ganku) budynku mieszkalnego. Dopiero wtedy będzie możliwe zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego budowlanego i ocena czy może dojść do legalizacji robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tylko prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do terminu wykonania robót budowlanych, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Wobec powyższego szczegółowe odnoszenie się do kwestii materialnych dotyczących etapu stosowania prawa, który może nastąpić dopiero po ustaleniu, kiedy przedmiotowy ganek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej byłoby przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego uwzględni powyższe stanowisko NSA przeprowadzając wyczerpujące postępowanie dowodowe wyjaśniające datę wybudowania przedmiotowego ganku determinującą zastosowanie właściwych przepisów prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a.