II OSK 2731/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 618/21 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr WOB.7721.319.2020.JKUR w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Kr 618/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], którą nakazano skarżącej i jej mężowi (K. J.), jako współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w [...], doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie otworu okiennego w północnej ścianie budynku w poziomie poddasza i otworu okiennego we wschodniej ścianie budynku w poziomie poddasza, w ścianach będących ścianami granicznymi z sąsiednią działką. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. J. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj.: a) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że czynności kontrolne PINB (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) wykazały, iż stan obecny budynku znajdującego się na działce nr [...] (przy ul. [...]) jest niezgodny z projektem budowlanym wynikającym z pozwolenia na budowę udzielonym w dniu [...] czerwca 1999 r. D. J. i K. J., w sytuacji gdy ową niezgodność organ oraz Sąd odnosi wyłącznie do niezamurowanych dwóch okien, co nie wypełnia przesłanki z ww. przepisu, a mianowicie nie "odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę", gdyż jak wynika z utrwalonego orzecznictwa do "istotnego odbiegania" będziemy zaliczać zmiany wyliczone enumeratywnie w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, które co prawa są pojęciami bardzo szerokimi, niemniej jednak przy każdym odstępstwie należy sprawę zadać indywidualnie, biorąc pod uwagę szereg czynników odnoszących się do zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwości pozostawienia budynku z konkretnymi odstępstwami od projektu budowlanego, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż niezamurowanie okien nie stanowi istotnego odstępstwa, b) § 232 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten dopuszcza istnienie w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego otworów i wypełnienie ich materiałami przepuszczającymi światło, tak aby dany otwór nie przekraczał 10% powierzchni ściany, co nie zostało uwzględnione przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji, a) art. 81c ust. 2 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym nie sporządzono ekspertyzy lub opinii w zakresie możliwości pozostawienia otworów okiennych wypełnionych dotychczasowym materiałem przepuszczającym światło w ścianach oddziaływania przeciwpożarowego bacząc na treść § 232 pkt 6 rozporządzenia, jak również nie dokonany oceny możliwości pozostawienia dotychczasowych otworów okiennych, przy wyłącznej zmianie materiału ich wypełnienia. Ponadto, powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak zadośćuczynienia obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w całości materiału dowodowego, który jest niezbędny do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. braku wzięcia pod uwagę wszczętych w 2014 r. czynności kontrolnych wskutek złożenia przez skarżącą wniosku celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu (sygn. [...]) oraz stwierdzenia w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż po porównaniu wizualnym połaci dachowych oraz elewacji budynku z rysunkami zawartymi w projekcie budowy, nie stwierdza się rozbieżności pomiędzy obecnym stanem, a tym, który został zaplanowany na rysunku, co ma znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż wcześniej została wydana decyzja, która nie stwierdzała jakichkolwiek niezgodności pomiędzy pozwoleniem na budowę wydanym w dniu [...] czerwca 1999 r., a rzeczywistym stanem budynku, b) art. 28 k.p.a. poprzez brak oddalenie skargi, pomimo iż w postępowaniu nie brały udziału wszystkie jego strony, gdyż małżonek skarżącej powinien w nim uczestniczyć z uwagi na istniejącą ugodę sądową zawartą w sprawie podziału nieruchomości, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż na mocy danej ugody ustalono, że wszystkie ściany budynku stanowią część wspólną skarżącej i jej małżonka. Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pozostawienie otworów okiennych w miejscu, w którym były one obecne od początku istnienia budynku, nie sposób bowiem uznać za istotne odstępstwo, z uwagi po pierwsze na fakt, iż dane otwory wraz z oknami istniały w danym miejscu od dawna, więc nawet nie dokonano jakiejkolwiek przebudowy w tym zakresie, a po drugie z całą pewnością pozostawienie ich nie narusza norm i zasad zapewniających spełnienie wymaganych warunków technicznych oraz użytkowych wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-10 Prawa budowlanego. W sytuacji przyjęcia, iż niezamurowanie dwóch okien w budynku będącym własnością skarżącej nie stanowi istotnego odstępstwa, ale mimo to nie mogą one tam się znajdować, z uwagi na występowanie danych otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, to § 232 pkt 6 rozporządzenia dopuszcza wykonanie otworów okiennych, które nie przekraczają 10% powierzchni całej ściany, jak również zezwala na wypełnienie ich materiałami przepuszczającymi światło odpowiadającymi wymaganiom odporności ogniowej. Powyższe nie zostało zbadane w postępowaniu wszczętym przez organ, jak również nie było przedmiotem rozważań Sądu. Podczas prowadzonych działań kontrolnych PINB w [...] konieczne było powołanie eksperta i wydanie ekspertyzy, bądź opinii w zakresie możliwości pozostawienia spornych otworów w ścianach budynku z uwagi na fakt, iż mogłoby powyższe doprowadzić do uznania, że nie naruszają one jakichkolwiek przepisów prawa lub też wystarczy modyfikacja materiału ich wypełnienia, aby spełniały one wszelkie wymagania prawne. Konsekwencją obowiązywania w obrocie prawnym decyzji nr [...] jest to, iż bezprzedmiotowym było wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie badania zgodności istniejącego stanu rzeczywistego budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], w przypadku gdy już w 2015 roku stwierdzono, że powyższy budynek jest zgodny z zatwierdzonym projektem, który został dołączony do pozwolenia na budowę w 1999 r. Taka sytuacja podważa jedną z zasad jakimi charakteryzują się decyzje w prawie administracyjnym, a mianowicie poważa jej trwałość. Zatem w przypadku, gdy od ww. decyzji nie wniesiono odwołania przez żadną ze stron, to należy uznać, iż jej rozstrzygnięcie było ostateczne, a ustalenia faktyczne w niej zawarte zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Niezasadne jest również ustalenie Sądu I instancji, jakoby brak uczestnictwa małżonka skarżącej w postępowaniu administracyjnym nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania. Jak zostało wykazane, ugoda sądowa pomiędzy skarżącą a jej małżonkiem w zakresie podziału nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania opiewała o fakt, iż ściany budynku będą ich wspólną własnością. Co więcej, skarżąca wskazała, iż w księdze wieczystej jest złożone ostrzeżenie w zakresie jej niezgodności z obecnym stanem prawnym, jak również istnieje wzmianka o wniesionych apelacjach. Zatem małżonek skarżącej powinien być obecny w postępowaniu, które toczyło się przed organem I oraz II instancji, a już z całą pewnością powinien uczestniczyć w postępowaniu przed Sądem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną o obie wskazane podstawy. Okazały się one jednak niezasadne. Jak wynika z ustalonego przez Sąd I instancji stanu sprawy, na wniosek małżonków D. i K. J., Prezydent [...] w dniu [...] czerwca 1999 r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla zamierzenia polegającego na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego – m.in. przebudowę poddasza na cele mieszkalne. Jak wynika z projektu budowlanego w ścianach szczytowych nie zaznaczono istnienia żadnych otworów okiennych. Skoro zatem w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r. pracownicy PINB ustalili, że w ścianie północnej budynku nr [...] istnieje otwór okienny o wymiarach ok. 0,8x1,5 m., zaś w ścianie wschodniej istnieją dwa okna (jedno w ścianie i jedno w cofniętym szachcie), ustalenia wymagało, czy powstały one w wyniku samowoli budowlanej – już po wydaniu wskazanej decyzji o pozwolenia na budowę, czy też istniały wcześniej, zaś w projekcie nie zostały wskazana, gdyż zostały przeznaczone do zamurowania. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego (zatwierdzonego projektu budowalnego, wpisów do dziennika budowy, zeznań kierownika budowy, pisma uczestnika postępowania z dnia [...] kwietnia 2002 r.) wynika, że otwory okienne znajdujące się w ścianie szczytowej budynku nr [...], który przylega do budynku nr [...] istniały na dzień sporządzania projektu, lecz miały ulec zamurowaniu. Skoro w toku czynności kontrolnych ustalono, że zastany stan jest niezgodny z projektem budowlanym, który nie przewidywał okien w ścianie szczytowej północnej i wschodniej poziomu poddasza, zatem należało wszcząć postępowanie w celu doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego. Organy orzekające w sprawie swoje rozstrzygnięcie oparły o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który generalnie wskazuje, że w przypadku, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to należy nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). Sąd I instancji zaznaczył, że w przypadku wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zastosowanie będzie miał art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie można uznać, by Sąd I instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo poczynionych ustaleń błędnie uznał, by organy nadzoru budowlanego, błędnie nakazały skarżącej kasacyjnie doprowadzenie budynku, poprzez zamurowanie okien, do stanu poprzedniego. Generalnie celem postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego, w toku postępowania należy ustalić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, a jeśli nie to jakie ewentualnie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczy nie tylko przepisów tej ustawy, lecz także norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym danej sprawy. Wobec tego trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że wydanie decyzji zezwalającej m.in. na przebudowę poddasza budynku skarżącej zaktualizowało konieczność objęcia go warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia. Trafnie bowiem wskazano, że paragraf ten stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się także przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Zaznaczyć przy tym należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia, że okna, jak twierdzi skarżąca, powstały wraz ze zbudowaniem budynku na przełomie XIX i XX w. Skoro uzyskała pozwolenie na rozbudowę poddasza i istnieje techniczna możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, ponadto sam architekt, działający na zlecenie skarżącej, nie przewidział wskazanych wyżej okien w przebudowanej części budynku, zatem nie można uznać za trafne podnoszonych zarzutów naruszenia ustawy Prawo budowlane. To przecież sama skarżąca (wraz z mężem) składając wniosek o pozwolenie na budowę określiła zakres prac budowlanych i kształt przyszłej, przebudowanej części nieruchomości. Godziła się zatem z tym, że w projekcie budowlanym nie przewidziano okien w północnej ścianie budynku w poziomie poddasza i otworu okiennego we wschodniej ścianie budynku w poziomie poddasza, w ścianach będących ścianami granicznymi z sąsiednią działką nr 24. Skoro projekt budowlany zakładał doprowadzenie istniejącej budowy do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami (m.in. odległości okien od granic działki) nie można uznać, że pozostawienie w stanie niezamurowanym otworów okiennych nie odbiegało w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak bowiem realizowana inwestycja nie spełnia przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez niezapewnienie wymaganej odległości nieruchomości budowalnej z oknami -od granicy działki, a co już wyżej podkreślono, istniały ku temu możliwości techniczne. Jeżeli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia § 232 pkt 6 rozporządzenia, który dopuszcza w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, poprzez jego niezastosowanie, NSA uznał, że nie jest to wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zasadnie bowiem Sąd uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do zamurowania istniejących otworów okiennych. Strona może bowiem wnosić, w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., o zmianę sposób wykonania tego obowiązku zaś organ będzie oceniał, czy zaproponowane rozwiązanie jest dopuszczalne i spełni swoją funkcję. Z tego również powodu nie został uwzględnionych zarzut dotyczący naruszenia art. 81c ust. 2 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. W sprawie nie były bowiem wymagane opinie biegłego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zlikwidowanie okien czy wybicie otworów okiennych stanowi niewątpliwie przebudowę nieruchomości, tj. czynność, która nie mieści się w definicji remontu zawartej w art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, ani żadnej innej czynności, które są enumeratywnie wymienione w art. 29, 30, 31 Prawa budowlanego, lecz roboty budowlane, o których mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97, z 14 lutego 2019 r., sygn. II OSK 619/17). Organy zatem, na podstawie wiedzy specjalnej posiadanej przez pracowników w nich zatrudnionych, mogły same ocenić sposób w jaki sposób należy doprowadzić inwestycję do stanu poprzedniego, zgodnego z prawem, zwłaszcza, że brak zamurowania okien stanowiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bowiem związane było z bezpieczeństwem przeciwpożarowym oraz gwarantowało ochronę interesów osób trzecich – prawo do zabudowy własnej działki, co w przypadku przylegania do ściany z otworami nie byłoby możliwe. Skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., polegającego na braku udziału K. J. w postępowania. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Skarżący może nadto podnosić te zarzuty, które dotyczą jego udziału w postępowaniu, a nie braku udziału innych podmiotów. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto wbrew zarzutom skarżącej K. J. był adresatem obu zaskarżonych decyzji a także stroną postępowania sądowego w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Podsumowując stwierdzić należy, że nie okazały się zasadne zarzuty dotyczące ani naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił, że w ustalonym stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego nakazując w efekcie poprzez zamurowanie otworu okiennego w północnej ścianie budynku na działce nr [...] przy ul. [...], w poziomie poddasza i otworu okiennego we wschodniej ścianie budynku w poziomie poddasza, w ścianach będących ścianami granicznymi z sąsiednią działką. Wobec takich ustaleń powoływanie się na decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Dlatego skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.