II OSK 2731/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 36/21 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 2 grudnia 2020 r. nr WINB-WOA.7721.10.9.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt lI SA/Ke 36/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 2 grudnia 2020 r. znak: WINB-WOA.7721.10.9.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. C. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że tocząca się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 2618/19 nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania dotyczącego rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku socjalnego z kotłownią o wymiarach ok. 4,5 x 5,0 m wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w m. P. gm. B.. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia w toku postępowania słusznego interesu skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Jest niewątpliwe, że skarżący nie wykonał postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej, dalej: "PINB", z dnia 16 lipca 2018 r. nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego aktualną zgodność wykonanego obiektu budowlanego socjalnego z kotłownią o rzucie około 4,5 m x 5,0 m, usytuowanego na działce nr ew. [...], w miejscowości P. [...], gmina B., z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym gminy B., tj. decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji została wydana, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.", decyzja PINB z dnia 27 sierpnia 2020 r. nakazująca rozbiórkę obiektu. Zauważyć warto, że mimo upływu terminu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczonego postanowieniem PINB z dnia 16 lipca 2018 r. na dzień 15 września 2018 r., organ nadzoru budowlanego umożliwił skarżącemu dokończenie starań o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku socjalnego z kotłownią do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ostateczna decyzja odmawiająca ustalenie warunków zabudowy została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, dalej: "SKO", w dniu 16 września 2019 r. W tej sytuacji PINB w Skarżysku-Kamiennej, postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r., podjął zawieszone postępowanie. PINB w Skarżysku-Kamiennej, ustalając przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., był związany stanem faktyczno-prawnym ustalonym ostateczną decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, z dnia 16 września 2019 r., powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez zarządcę drogi krajowej. Postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej: "GDDKiA", utrzymał w mocy postanowienie z dnia 21 grudnia 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla szeregu inwestycji skarżącego, w tym budowy budynku socjalnego z kotłownią. Powodem odmowy uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych była negatywna ocena wnioskowanego sposobu obsługi komunikacyjnej pod kątem parametrów technicznych istniejącego zjazdu oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego jakie zjazd mógłby powodować. Postanowienie GDDKiA o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jako ostateczne, z chwilą jego wydania weszło do obrotu prawnego. Mogło ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że dopiero ewentualne uprawomocnienie się postanowienia o odmowie uzgodnienia otwierało drogę do rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest przecież wydawana w oparciu o stan prawny będący skutkiem m.in. ostatecznego postanowienia o odmowie uzgodnienia przez zarządcę drogi. Dodać można, że z akt nie wynika aby postanowienie odmowne zostało przez skarżącego zaskarżone do sądu administracyjnego. Uzyskało zatem również walor prawomocności (art. 16 § 3 K.p.a.). W konsekwencji, organy stosujące prawo, w tym także organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz organ nadzoru budowlanego, miały obowiązek uwzględniać stan prawny ukształtowany ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie było więc uzależnione od uprzedniego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na decyzję o odmowie zezwolenia na przebudowę zjazdu, który to wniosek został przez skarżącego złożony w trakcie procedury legalizacyjnej. Dla organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy wiążące, uwzględniając charakter aktu uzgadniającego, było ostateczne postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne zezwolenie na przebudowę zjazdu mogło mieć wpływ na przyszłe starania skarżącego w zakresie inwestycji położonych na terenie przylegającym do drogi publicznej. Wyrok sądu administracyjnego w tej mierze nie stanowił, dla decyzji o warunkach zabudowy, w warunkach odmowy uzgodnienia projektu przez zarządcę drogi, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym bardziej, wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku socjalnego z kotłownią na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie było uzależnione od uprzedniego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi R. C. na decyzję o odmowie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Wyrok sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą zezwolenia przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego nie stanowił więc, dla rozstrzygnięcia w przedmiocie usunięcia skutków samowoli budowlanej w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego, jak wynika z powyższych rozważań, był związany w zakresie zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, ostateczną decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Niezależnie od tego odnotować można, że wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 274/21, oddalono skargę kasacyjną R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2618/19, w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 września 2019 r. nr DZS.WPA-1.4241.104.2019.3.MC, w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego. W konsekwencji, nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że tocząca się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawa o sygn. akt VII/SA/Wa 2618/19 nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania dotyczącego rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku socjalnego z kotłownią o wymiarach ok. 4,5 x 5,0 m wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w m. P., gm. B. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia w toku postępowania słusznego interesu skarżącego. Wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61). Słuszny interes strony może stanowić kryterium załatwienia sprawy gdy nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Decyzja podejmowana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter związany. W razie zaistnienia przesłanek wydania nakazu rozbiórki organ ma obowiązek zastosowania dyspozycji tego przepisu, tj. nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Na zakończenie należy odnotować, że stanowisko o bezzasadności podstaw kasacji w niniejszej sprawie jest tożsame ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2646/21, wydanym w niemal identycznej sytuacji faktycznej i prawnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego kontrolowanego w postępowaniu sądowym był inny obiekt wykonany przez skarżącego samowolnie na tej samej nieruchomości (budynek gospodarczo-warsztatowy o wymiarach ok. 7,30 x 5,0 m, wchodzący w skład zakładu stolarskiego na działce nr ew. [...] w miejscowości P. [...], gmina B.), a zarzuty kasacji były takie same jak w niniejszej sprawie. Natomiast w dniu rozpoznawania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, tj. 26 września 2024 r., został wydany wyrok NSA (sygn. akt II OSK 2688/21) w sprawie ze skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 38/21, oddalającego skargę R. C. na decyzję nakazującą rozbiórkę innego obiektu budowlanego położonego na tej samej działce, tj. samowolnie zrealizowanego budynku suszarni na drewno. Również w tym przypadku zarzuty, takie same jak w niniejszej sprawie, zostały uznane za bezzasadne a skarga kasacyjna została oddalona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.