II OSK 2728/25

Dnia 4 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 540/25 oddalającego sprzeciw M.W. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr IR-IV.7721.70.2025.10 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz M.W. kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 540/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił sprzeciw M.W. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 25 kwietnia 2025 r. nr IR-IV.7721.70.2025.10, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z 29 stycznia 2025 r. Starosta Krotoszyński (Starosta) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (tuczarni) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...], ul. [...], na działce nr [...], arkusz mapy 1. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że M.W. (inwestor) występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym przedłożonego poprawionego projektu budowlanego, Starosta Krotoszyński stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i decyzją środowiskową, zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225 ze zm., rozp. MI 2002), kompletność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz posiadanie przez projektantów odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725, uPb). W wyroku IV SA/Po 540/25 przywołano dalej, że po rozpoznaniu odwołania D.J. i M.J., R.J. i L.J., D.K. i J.K. oraz R.K., powołaną na wstępie decyzją z 25 kwietnia 2025 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 29 stycznia 2025 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010) przy obliczaniu dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, ponieważ należy uwzględnić "maksymalną możliwą obsadę inwentarza", którą powinien ustalić organ administracji przed zatwierdzeniem projektu budowlanego. Brzmienie § 2 ust. 1 pkt 51 ww. rozporządzenia, obowiązującego na dzień wydania skarżonej decyzji w części określającej rozumienie "liczby DJP" ma charakter definicji legalnej, ponieważ nadaje temu pojęciu określone znaczenie. Wojewoda podkreślił, że deklaracje inwestora o zapewnieniu zwierzętom większej powierzchni w celu zwiększenia ich dobrostanu nie mogą prowadzić do niezastosowania ww. przepisu, który jest jasny i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W ocenie organu odwoławczego w celu ustalenia zgodności planowanej inwestycji z przepisami środowiskowymi należało obliczyć maksymalną możliwą obsadę inwentarza w zaplanowanym budynku inwentarskim. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344 ze zm., rozp. MRiRW 2010) w § 24 pkt 3 ppkt 2) powierzchnia kojca w przeliczeniu na jedną sztukę winna wynosić co najmniej 0,65 m². Wojewoda zauważył, że projektant przedstawił planowaną obsadę zwierząt w gospodarstwie, po zrealizowaniu inwestycji na poziomie 1996 sztuk (279,11 DJP). Niemniej, celem weryfikacji możliwości obsady inwentarza, Starosta Krotoszyński zobligowany był w ocenie organu odwoławczego do dokonania własnych obliczeń maksymalnej możliwej obsady inwentarza, by sprawdzić deklarowaną przez projektanta liczbę DJP, a tym samym sprawdzeniu czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją środowiskową. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikać miało, aby Starosta dokonał stosownej weryfikacji w tym zakresie, a już wstępna analiza w ocenie Wojewody wykazała, że projektant przyjął w swoich założeniach, że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika wynosi 0,81 m² (co przy takim założeniu pozwala na obsadę na poziomie 1996 sztuk - 279,44 DJP), a zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami należy przyjąć że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0,65 m². Z tego względu w ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt przedstawia graniczne wartości możliwej planowanej obsady, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przyjmując, iż wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0,65 m², wprost dowodzi, że zostanie przekroczona możliwa planowana obsada zwierząt i tym samym zostanie przekroczona dopuszczona w decyzji środowiskowej norma odnosząca się do DJP. Wojewoda podkreślił, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i mogą stanowić nawet podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie obiektów ściśle związanych z hodowlą zwierząt niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie zasad ochrony środowiska i ładu przestrzennego. Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobligowany będzie do przeprowadzenia stosownej analizy i wezwania inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami decyzji środowiskowej we wskazanym wyżej aspekcie. Następnie Starosta Krotoszyński przeprowadzi również dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczące śmierci jednej ze strony postępowania (M.Ł.) i ustali, czy w związku ze śmiercią tej strony było przeprowadzane postępowanie spadkowe i czy w tej sytuacji do postępowania dołączą jej ewentualni spadkobiercy, finalnie uzna za stronę w tym postępowaniu tylko osoby wskazane przez organ gminy, jako te które opłacają podatek od nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że zakres dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego przekraczać ma ramy postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie go wyłącznie przez organ odwoławczy godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 K.p.a. Z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało w ocenie Wojewody uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta Krotoszyński zobligowany będzie do przeanalizowania dokumentacji projektowej z uwzględnieniem dokonanej w niniejszej decyzji wyjaśnień i zgodnie z kompetencjami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego. Weryfikując powtórnie sprawę, organ dokona analizy zgodności inwestycji zobowiązującymi przepisami. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że sprzeciw od powyższej decyzji wniósł inwestor, wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 32 ust. 1 pkt 1 uPb (Dz. U. 2025, poz. 418 ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2023, poz. 109, Uioś) poprzez bezpodstawne zakwestionowanie liczby DJP przyjętych w projekcie, mimo zgodności tej liczby z parametrami określonymi w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 2. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572 ze zm., K.p.a.) oraz art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający weryfikację, 3. art. 7a § 1 K.p.a. i wyrażonej ww. przepisie zasady in dubio pro libertate nakazującej interpretować wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej z korzyścią dla strony, co w sytuacji braku legalnej definicji pojęcia maksymalnej możliwej obsady zwierząt i tym samym istniejących wątpliwości w jaki sposób należy liczyć ową maksymalną obsadę zwierząt winno skutkować wydaniem decyzji "oddalającej odwołanie", 4. art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 5. art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 6. art. 9 K.p.a. i wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań i decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, 7. art. 6 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego oraz procesowego, 8. naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji; 9. naruszenie pkt 6 ppkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości w związku z § 2 pkt 51 rozp. RM 2010 w związku z § 24 ust. 3 pkt 2 ppkt f) rozp. MRiRW 2010 poprzez bezpodstawne sugerowanie obsady, podczas gdy: a) już sama literalna treść rozporządzenia z 15 lutego 2010 r. określającego minimalną powierzchnię kojca jako wynoszącą co najmniej 0,65 m² na każdą sztukę tucznika, jednoznacznie wskazuje, iż powierzchnia ta może być większa, b) o tym, że deklarowana przez inwestora maksymalna obsada obiektu inwentarskiego powinna być wiążąca świadczy m. in. fakt, iż wskaźnik DJP został obliczony w oparciu o tuczniki o maksymalnej wadze do 110 kg (powierzchnia kojca dla takich tuczników powinna wynosić co najmniej 0,65 m² na jedną sztukę), ponieważ sprzeciwiający zadeklarował hodowlę tuczników do maksymalnej wagi 110 kg; należy przy tym mieć na względzie, że hodowla tuczników powyżej 110 kg, dla których minimalna powierzchnia kojca winna wynosić co najmniej 1 m² na jedną sztukę, w rezultacie przełożyłaby się na zupełnie inny wskaźnik DJP; z niezrozumiałych powodów organ uznał, że z jednej strony w przypadku maksymalnej wagi tuczników które mają być hodowane, wiążącym jest deklaracja inwestora, natomiast z drugiej strony w przypadku określenia minimalnej powierzchni kojca dla jednej sztuki tucznika deklaracja inwestora pozostaje bez znaczenia, c) informacja o liczbie zwierząt znajdujących się w danym obiekcie inwentarskim jest informacją jawną, podlegającą kontroli oraz weryfikacji przez organ administracji publicznej, jakim jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Inwestor nie może w świetle prawa ani bez wiedzy tego organu wstawić większej ilości zwierząt niż wynikałoby to z potencjalnie wydanej decyzji środowiskowej. Kolejno wyroku IV SA/Po 540/25 wskazano, że w odpowiedzi na sprzeciw organ wojewódzki wniósł o jego oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jako przyczynę wydania decyzji kasatoryjnej, Wojewoda wskazał na to, że organ I instancji zobligowany jest do przeprowadzenia stosownej analizy projektu biorąc pod uwagę maksymalną możliwą obsadę inwentarza, by sprawdzić deklarowaną przez projektanta liczbę DJP, a tym samym ustalić, czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją środowiskową, a w razie jej niezgodności wezwać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami decyzji środowiskowej. Wojewoda podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikać ma, aby Starosta dokonał stosownej weryfikacji w tym zakresie, a już wstępna analiza wykazała, że projektant przyjął w swoich założeniach, że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika wynosi 0,81 m² (co przy takim założeniu pozwala na obsadę na poziomie 1996 sztuk - 279,44 DJP), a zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami należy przyjąć że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0,65 m². Powyższe pozwala stwierdzić, że przedłożony projekt przedstawia graniczne wartości możliwej planowanej obsady, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przyjmując, że wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0,65 m² wprost dowodzi, że zostanie przekroczona możliwa planowana obsada zwierząt i tym samym zostanie przekroczona dopuszczona w decyzji środowiskowej norma odnosząca się do DJP. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że oprócz powierzchni budynku jednym z warunków brzegowych inwestycji polegającej na budowie tuczarni wyznaczonych przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest obsada określona w tejże decyzji w jednostkach DJP. W sytuacji gdy powierzchnia planowanego budynku pozwala na obsadę tuczników większą niż dopuszczona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, wówczas w istocie zgodny z tą decyzją w ocenie Wojewody byłby budynek odpowiednio mniejszy, a mianowicie taki, którego powierzchnia obliczona biorąc pod uwagę maksymalną obsadę zwierząt nie przekraczałaby liczby 279,44 DJP. Nie ulegać ma wątpliwości, że przy braku modyfikacji projektu budowlanego takie stanowisko prowadziłoby do odmowy udzielania pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy, a cały spór przeniósłby się na drogę postępowania sądowoadministracyjnego, pozbawiając sprzeciwiającego możliwości odwołania się od stanowiska organu administracyjnego w toku instancji. W ocenie sądu a quo, w sytuacji gdy organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, organ odwoławczy trafnie wydał decyzji kasatoryjną. Sąd wojewódzki podniósł przy tym, że istotne są również kwestie związane "z prowadzeniem przez organ I instancji postępowania z osobą, która zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania". Z odpisu aktu zgonu wynika, że M.Ł. zmarła 29 maja 2022 r. Konieczność wyjaśnienia powyższej kwestii (ewentualnych następców prawnych albo wyjaśnienia czy winni być stroną postępowania) - zdaniem tegoż sądu - również uzasadniała wydanie decyzji kasatoryjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając tp orzeczenie w całości. Powyższemu wyrokowi zarzuca na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) naruszenie prawa materialnego: 1. § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b rozp. RM 2010 poprzez błędną wykładnię pojęcia "maksymalnej możliwej obsady zwierząt", polegającą na przyjęciu, że jest to wartość teoretyczna, obliczona wyłącznie na podstawie minimalnej powierzchni kojca (0,65 m²), z pominięciem rzeczywistych założeń projektowych Inwestora, technologii hodowli, deklarowanej wagi tuczników (do 110 kg) oraz dobrowolnie zwiększonej powierzchni kojca (0,81 m²), co prowadzi do sztucznego zawyżenia wskaźnika DJP i sprzecznego z celem przepisu kwalifikowania przedsięwzięcia, 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 71 ust. 1 Uioś poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ architektoniczno-budowlany ma kompetencję do ponownej, samodzielnej weryfikacji i kwestionowania liczby DJP ustalonej w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy jego rola ogranicza się do sprawdzenia zgodności projektu z tą decyzją, a nie do jej podważania (por. wyrok NSA z 4.12.2013 r., II OSK 1592/12), 3. § 24 ust. 3 pkt 2 ppkt f) rozp. MRiRW 2010 poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na traktowaniu minimalnej powierzchni 0,65 m² jako wartości sztywnej i maksymalnej, podczas gdy przepis używa sformułowania "co najmniej", co expressis verbis dopuszcza powierzchnię większą, co skarżący zastosował (0,81 m²), nie naruszając przy tym dobrostanu zwierząt ani decyzji środowiskowej, 4. art. 7a § 1 K.p.a. i zasady in dubio pro libertate poprzez odmowę jej zastosowania, mimo braku legalnej definicji "maksymalnej możliwej obsady" i istniejących wątpliwości co do metody jej obliczania, co winno skutkować przyjęciem wykładni korzystnej dla Inwestora, tj. opartej na deklarowanej obsadzie 1996 szt. (279,44 DJP) zgodnej z decyzją środowiskową. W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa – zarzuty naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną, w szczególności: - brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. i zasady in dubio pro libertate, - brak analizy, dlaczego deklarowana obsada 1996 szt. (z powierzchnią 0,81 m²) miałaby być niezgodna z decyzją środowiskową, - brak odniesienia do argumentacji skarżącego o braku delegacji między rozporządzeniami, - brak wyjaśnienia, dlaczego organ I instancji nie miał obowiązku weryfikacji DJP poza sprawdzeniem zgodności z decyzją środowiskową; 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa poprzez oddalenie sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia, mimo że: - organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., lecz natychmiast uchylił decyzję i przekazał sprawę, - zakres konieczny do wyjaśnienia (weryfikacja DJP) nie był na tyle szeroki, by uzasadniać art. 138 § 2 K.p.a. - mógł być przeprowadzony w II instancji, - sąd nie dokonał własnej oceny, czy uchybienia organu I instancji miały charakter na tyle istotny, by uniemożliwić merytoryczne rozstrzygnięcie w II instancji; 3. art. 134 § 1 Ppsa poprzez przekroczenie granic rozpoznania sprawy w postępowaniu ze sprzeciwu, polegające na merytorycznym przesądzeniu kwestii zgodności projektu z decyzją środowiskową ("przy braku modyfikacji projektu budowlanego takie stanowisko prowadziłoby do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę"), co wykracza poza kontrolę przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. i narusza zasadę dwuinstancyjności; 4. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 64e Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że sąd nie jest władny oceniać merytorycznie argumentacji organu odwoławczego, podczas gdy w postępowaniu ze sprzeciwu Sąd ma obowiązek zbadać, czy organ odwoławczy zasadnie skorzystał z art. 138 § 2 K.p.a., w tym czy uchybienia były na tyle istotne, by uniemożliwić merytoryczne rozstrzygnięcie; 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa poprzez akceptację decyzji organu odwoławczego, który: - nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (m.in. nie przeanalizował technologii hodowli, systemu wentylacji, sposobu zagospodarowania odchodów), - dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, - nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że powierzchnia 0,81 m² jest "graniczna" i prowadzi do przekroczenia DJP; 6. art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności) poprzez akceptację decyzji kasatoryjnej, mimo że organ odwoławczy mógł i powinien był przeprowadzić postępowanie uzupełniające na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., zamiast przekazywać sprawę do I instancji; 7. art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się sąd, w szczególności dlaczego uznał, że weryfikacja DJP wymagała uchylenia decyzji, a nie uzupełnienia dowodów w II instancji. Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zwiększenie powierzchni kojca w projekcie budowlanym nie miało na celu obejścia prawa, lecz realną poprawę warunków sanitarnych, higienicznych i dobrostanu zwierząt, co pozostaje w pełnej zgodzie z celami dyrektyw unijnych, w szczególności dyrektywy Rady 2008/120/WE ustanawiającej minimalne normy ochrony świń, oraz krajowych przepisów wdrożeniowych. Przyjęcie sztywnej normy minimalnej jako podstawy do obliczeń środowiskowych prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której każdy inwestor dbający o wyższy standard dobrostanu zwierząt jest karany potencjalnym zwiększeniem kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia, co zniechęca do dobrowolnych ulepszeń i stoi w sprzeczności z polityką Unii Europejskiej promującą wyższe standardy dobrostanu zwierząt. Ponadto zaznacza się, że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do mechanicznego przenoszenia norm minimalnych z rozporządzenia dobrostanowego na grunt kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. Nadto, w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie projekt budowlany zawierał rozwiązania techniczne i technologiczne w pełni zgodne z decyzją środowiskową, w tym system utrzymania zwierząt, wentylację, zagospodarowanie odchodów, a uzgodnienia z organami ochrony środowiska potwierdziły spełnienie wszelkich wymogów. Kwestionowanie przez Wojewodę liczby DJP zgodnej z decyzją środowiskową stanowi naruszenie zasady związania tą decyzją, co sąd pierwszej instancji błędnie uznał za dopuszczalne w ramach weryfikacji maksymalnej obsady. W piśmie procesowym z 5 listopada 2025 r. działający w imieniu i na rzecz skarżącego kasacyjnie profesjonalny pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa, wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych sądowi pierwszej instancji, w sposób określony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. A. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną, w szczególności nierozpoznanie wszystkich zarzutów sprzeciwu oraz niewyjaśnienie wydanego rozstrzygnięcia w zakresie wykazywanych przez skarżącego naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania. Odnosząc się do ww. zarzutu zwrócić uwagę należy na następujące kwestie: Prawidłowo sporządzone uzasadnienie orzeczenia daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki wydanego orzeczenia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II FSK 3585/16, LEX nr 2289732). W świetle art. 141 § 4 Ppsa niewątpliwym jest, że samo tylko przedstawienie, a więc zacytowanie, zaprezentowanie stanowiska strony, zawierające jej zarzuty podniesione w sprzeciwie nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 Ppsa o treści "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze" albowiem pojęcie to oznacza rozważenie wszystkich zarzutów oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 8 września 2010 r. II OSK 1365/09, LEX nr 746490). Ten obowiązek sądu administracyjnego wynika także z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, określający istotę wymiaru sprawiedliwości, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych należy uznać za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz za naruszające art. 141 § 4 Ppsa. W tej mierze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2006 r. I FSK 264/06 (LEX nr 26751), że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa, należy uznać ze wszech miar za trafne. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05 (LEX nr 266425) stwierdzono m. in., że "uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, należy uznać za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Wada ta nie może być sanowana w postępowaniu kasacyjnym. Należy jednakże pamiętać, że nie zawsze przy tym brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze/sprzeciwie będzie miał charakter rzutujący na wynik sprawy, w szczególności jeśli sąd wojewódzki skoncentruje się na istotnych kwestiach, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. WSA w Poznaniu rozpoznający sprzeciw nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych w nim zarzutów, a w szczególności do zarzutu dot. naruszenia pkt 6 ppkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości w zw. z § 2 pkt 51 rozp. RM 2010 w zw. z § 24 ust. 3 pkt 2 ppkt f) rozp. MRiRW 2010, jak również do tego, że to ostatnie rozporządzenie zostało wydane w innych celach. czy też dobrowolnego zwiększenia powierzchni kojca jako wyrazu dbałości o dobrostan zwierząt. WSA w Poznaniu w żaden sposób nie ustosunkował się także do argumentacji strony skarżącej dot. selektywnego traktowania deklaracji inwestora co do maksymalnej wagi tucznika w hodowli i powierzchni kojca, jak i możliwości weryfikacji obsady przez ARiMR. Zaznaczyć należy, co też strona skarżąca trafnie wyłuszcza w skardze kasacyjnej, a wcześniej w sprzeciwie, że wskaźnik DJP został obliczony w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz w projekcie budowlanym wyłącznie dla tuczników o maksymalnej wadze do 110 kg, co odpowiada współczynnikowi przeliczeniowemu 0,14 i minimalnej powierzchni kojca 0,65 m², lecz dobrowolne zwiększenie powierzchni do 0,81 m² nie zmienia deklarowanej obsady 1996 sztuk, która pozostawać ma w pełnej zgodzie z ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Hodowla tuczników powyżej 110 kg wymagałaby zupełnie innej minimalnej powierzchni kojca, wynoszącej co najmniej 1 m² na sztukę, co przełożyłoby się na inny wskaźnik DJP i potencjalnie inną klasyfikację przedsięwzięcia, co organ odwoławczy i sąd pierwszej instancji niesłusznie zignorowały, przyjmując selektywnie deklarację inwestora co do wagi zwierząt, lecz odrzucając deklarację co do powierzchni kojca. To zaś powoduje, że zasadny jest w tej sytuacji także zarzut niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował Wojewoda uznając, że weryfikacja DJP wymagała uchylenia przezeń decyzji organu I instancji. Słusznie także skarżący kasacyjnie wskazał na pominięcie przez sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia przez organ zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. i wyrażonej ww. przepisie zasady in dubio pro libertate nakazującej interpretować wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej z korzyścią dla strony, a to w aspekcie braku legalnej definicji pojęcia maksymalnej możliwej obsady zwierząt i tym samym istniejących wątpliwości w jaki sposób należy liczyć ową maksymalną obsadę tuczu. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do tego, z jakich powodów, wobec braku precyzyjnych wytycznych co do metody obliczania maksymalnej obsady, nie zaakceptował deklarowanej przez skarżącego obsady 1996 sztuk jako wiążącej i zgodnej z decyzją środowiskową, tym bardziej że raport o oddziaływaniu na środowisko, jego uzupełnienia, obliczenia i symulacje zostały wykonane w oparciu o te właśnie założenia, a cała procedura środowiskowa zakończyła się wydaniem ostatecznej decyzji dopuszczającej taką obsadę. Jeżeli sąd pierwszej instancji rozpoznałby wszystkie zarzuty zgłoszone przez skarżącego i wnikliwie rozpoznał stan sprawy, możliwe byłoby wydanie innego rozstrzygnięcia niż oddalające sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, z tego też względu naruszenie art. 134 § 1 Ppsa miało istotny wpływ na wynik sprawy. B. Dodatkowo, sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybienia procesowego polegającego na tym, że w sposób niedostateczny uzasadnił wydane orzeczenie w oznaczonym zakresie. Sąd pierwszej instancji bezrefleksyjnie przyjął za swoje stanowisko organu odwoławczego meriti, nie uzasadniając w sposób dostatecznie pożądany dlaczego uznał je za prawidłowe. W tym aspekcie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji sprowadza się w istocie do przyjęcia za swoje stanowiska organu odwoławczego, bez szerszego wyjaśnienia dlaczego uznaje je za poprawne, a także nie odniesienia się do większości zarzutów we wniesionym sprzeciwie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 Ppsa obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 tej ustawy). Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie (zob. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, [w:] ONSAiwsa 2006/1/9). Konsekwencją jest stwierdzenie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 Ppsa, a to art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy. Dostrzeżone uchybienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwione są przeto zarzuty skargi kasacyjnej dot. naruszenia przez sąd I instancji art. 15 K.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem uznał za Wojewodą, że brak własnych obliczeń maksymalnej obsady przez Starostę stanowi uchybienie na tyle istotne, że uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie w drugiej instancji. W rzeczywistości obliczenie maksymalnej obsady na podstawie znanych parametrów powierzchni budynku i minimalnej normy 0,65 m² ma charakter czysto arytmetyczny i nie wymaga szerokiego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Chybione jest zaś przypisywanie sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przepisów tych nie mógł sąd administracyjny naruszyć, skoro nie normują one postępowania przed sądem administracyjnym, tak samo jak powiązanego z nimi przepisu art. 145 § 1 pkt lit. c) Ppsa, który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania, albowiem w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów art. 151a Ppsa. C. Mając na uwadze, powyższe naruszenie przepisów postępowania, przedwczesnym jest odniesienie się do zarzutów dot. naruszeń prawa materialnego, a to błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b rozp. RM 2010 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 71 ust. 1 Uioś, a także niewłaściwego zastosowania § 24 ust. 3 pkt 2 ppkt f) rozp. MRiRW 2010. D. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem WSA w Poznaniu będzie nie tylko szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w sprzeciwie, ale także całościowa ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego zobowiązuje przepis art. 134 § 1 Ppsa. Chodzić tu będzie w szczególności o ocenę prawidłowości kompletności ustaleń faktycznych organu I instancji z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, a głównie przyjęcia, że organ architektoniczno-budowlany nie ma prawa we własnym zakresie uchylać się od respektowania ostatecznej decyzji środowiskowej, a jego obowiązkiem jest jedynie ocena zgodności projektu z jej ustaleniami. Pominięcie powyższych kwestii w rozważaniach sądu pierwszej instancji stanowiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 i art. 134 § 1 Ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64e Ppsa a także art. 151a § 2 Ppsa. E. Wobec tego, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi pierwszej instancji, celem ponownego przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag przedstawionych w tym uzasadnieniu. F. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.