II OSK 2724/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 362/22 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr IR-IV.7721.53.2022.5 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M.D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 lipca 2022 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 362/22, oddalił w całości skargę J.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 1 kwietnia 2022 r., nr IR-IV.7721.53.2022.5, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kaliskiego z 20 stycznia 2022 r., nr 26.2020, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.D. pozwolenia na budowę myjni samochodowej [...] wraz z wiatą, kontenerem technicznym według projektu wielokrotnego zastosowania typu "[...] samoobsługowa myjnia samochodowa z jednym stanowiskiem odkrytym i kontenerem" oraz pozostałą infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie usługowej na terenie położonym w miejscowości [...], w gminie [...], na działce nr [...] (obręb [...]). Sąd Wojewódzki uznał, że dokonana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej analiza potwierdza zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, przez co organy te były zobligowane do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Sąd, w szczególności zaakceptował stanowisko organów, że dla projektowanej inwestycji nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się w tym zakresie z twierdzeniem skarżącej, że skoro ścieki przemysłowe powstające z użytkowania myjni samochodowej odprowadzane będą za pomocą studzienek ściekowych oraz przyłączy wykonanych z rur PCV do separatora substancji ropopochodnych wraz z osadnikiem, a następnie do gminnej kanalizacji sanitarnej, to inwestycja powinna zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Separator koalescencyjny nie może zostać uznany za instalację do oczyszczania ścieków przemysłowych, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), zwanego dalej rozporządzeniem, już z tego względu, że nie jest on "instalacją" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., gdyż jego eksploatacja nie spowoduje "emisji" w technicznoprawnym znaczeniu określonym w art. 3 pkt 4 p.o.ś. Substancje odprowadzane z ww. separatora nie będą bowiem wprowadzane - bezpośrednio ani pośrednio (tj. za pomocą innych urządzeń lub budowli należących do inwestora) - do wody, gleby lub ziemi, lecz do instalacji będących własnością innych podmiotów (do gminnej kanalizacji sanitarnej, a następnie do gminnej oczyszczalni ścieków). I to eksploatacja tych instalacji może stanowić dopiero źródło emisji, o jakiej mowa w art. 3 pkt 4 p.o.ś. W skardze kasacyjnej J.W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., polegające na bezzasadnej odmowie zastosowania tego przepisu; - art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez bezzasadną odmowę jego zastosowania w niniejszej sprawie; - art. 3 pkt 6 lit. b p.o.ś. przez bezzasadne jego zastosowanie; - art. 3 pkt 6 lit. a p.o.ś. przez bezzasadną odmowę jego zastosowania; - § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia przez błędną jego interpretację i w konsekwencji bezzasadną odmowę jego zastosowania w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji w całości, rozpatrzenie niniejszej sprawy na rozprawie, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M.D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie od J.W. na rzecz M.D. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak i nie zachodziły badane przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przesłanki wynikające z art. 189 p.p.s.a. wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, granice badania sprawy zostały wyznaczone przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy i sformułowany w niej wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć trafności zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza zakres sporządzanego z urzędu uzasadnienia wyroku w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, pozwalając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej z pominięciem tych elementów, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia treści i kierunku rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, mając na uwadze to, że stan faktyczny sprawy został przedstawiony wystarczająco przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, uzasadnienie ograniczono do omówienia zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu przytoczonych w treści skargi kasacyjnej przepisach prawa materialnego. Istotę zarzutów składających się na podstawę skargi kasacyjnej sformułowano w jej treści stwierdzając, że odnoszą się one wszystkie do zagadnienia konieczności uzyskania dla inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego kontrolowanego w niniejszej sprawie, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. Skarżąca kasacyjnie podnosi, wbrew stanowisku organów administracji zaakceptowanemu przez Sąd pierwszej instancji, że inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania o udzielanie pozwolenia na budowę kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia. Konsekwencją kwalifikacji jest, zdaniem skarżącej, konieczność uzyskania decyzji, której inwestor nie przedstawił organom administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się do powyższego należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że skargą kasacyjną nie podważono oceny materiału dowodowego i ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie administracyjnej i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny uznaje całość stanu faktycznego w zakresie realizowanego zamierzenia inwestycyjnego w postaci myjni, w szczególności charakterystyki separatora, za ustalony. Daje to podstawę do oceny kwestii materialnoprawnych. W pierwszej kolejności należy omówić zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, albowiem zasadność pozostałych zarzutów materialnych zależy od przesądzenia kwestii kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując wykładni przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z przypisem nr 1 rozporządzenie to w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1, Dz. Urz. UE L 124 z 25.04.2014, str. 1 oraz Dz. Urz. UE L 174 z 03.07.2015, str. 44), zwanej dalej dyrektywą. Skutkiem tego wykładnia postanowień rozporządzenia musi, zgodnie z zasadą prounijnej wykładni prawa krajowego wynikającą z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przede wszystkim być dokonywana w świetle brzmienia i celu wskazanej dyrektywy, a dopiero w dalszej kolejności w świetle regulacji prawa krajowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5-10 dyrektywy, przy czym państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą: a) badania indywidualnego lub b) progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie. W treści załącznika nr II w pkt 11 lit c dyrektywy, do którego odwołuje się art. 4 ust. 2 dyrektywy wskazuje się, że przedsięwzięciami podlegającym ocenie są "oczyszczalnie ścieków (przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I)". Z kolei w przywołanym załączniku nr I, w jego pkt 13, wskazano również "oczyszczalnie ścieków o wydajności przekraczającej 150 000 równoważnej liczby mieszkańców, zdefiniowanej w art. 2 pkt 6 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych". Podobnie Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706 z późn. zm.) w pkt 6 załącznika I wskazuje, że to oczyszczalnie ścieków o określonej wydajności stanowią przedsięwzięcia podlegające ocenie zgodnie z postanowieniami Konwencji. Podsumowując, w świetle prawa unijnego przedsięwzięciem podlegającym ocenie środowiskowej są oczyszczalnie ścieków rozumiane, w szczególności w kontekście postanowień dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, jako pewne przedsięwzięcia o określonej wydajności, których przeznaczeniem jest oczyszczanie ścieków za pomocą jakiegokolwiek procesu i/lub systemu usuwania pozwalającego wodom, do których odprowadzane są ścieki, osiągać odpowiednie wskaźniki jakości oraz spełniać inne wymagania określone we właściwych przepisach. Powyżej zarysowana perspektywa pozwala na odczytanie odniesienia dla użytego w § 2 ust. 1 pkt 40 oraz w § 3 ust. 1 pkt 79 i 80 rozporządzenia wyrażenia "instalacja do oczyszczania ścieków", które to wyrażenie zostało użyte przy transpozycji załączników dyrektywy do polskiego porządku prawnego, przy czym, co istotne nie ma przekonujących argumentów, że celem użycia takiej, a nie innej konwencji terminologicznej była wola prawodawcy krajowego nadregulacji względem prawa unijnego. Kontekst prawa unijnego wyznacza ramy, w jakich powinna być dokonywana wykładnia omawianego wyrażenia użytego do transpozycji pojęcia "oczyszczalnia ścieków" w treści rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym wykładnia systemowa odwołująca się do znaczenia określonych pojęć w innych ustawach, w tym w przepisach p.o.ś. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wykładni § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia koncentrują się na wykładni systemowej sięgającej do znaczenia pojęcia instalacja użytego w art. 3 pkt 6 p.o.ś., czego rezultatem jest skoncentrowanie uwagi na ustawowych zdefiniowanych kryteriach charakterystycznych instalacji w rozumieniu przepisów p.o.ś., pomimo wskazanego wyżej kontekstu prawa unijnego oraz w istocie ograniczonego tylko do ustawy p.o.ś. pola bezpośredniego stosowania użytych w art. 3 p.o.ś. definicji ustawowych. W istocie, o ile analiza i ustalenia faktyczne w zakresie wypełnienia przez przewidziany w ramach zamierzenia inwestycyjnego separator substancji ropopochodnych znajdują uzasadnienie w konieczności dokładanego i wnikliwego działania organów administracyjnych w postępowaniu (por. art. 7 i 12 k.p.a.), to ustalenia te nie wyczerpują istoty kwalifikacji określonego przedsięwzięcia jako spełniającego kryteria § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzania. Niezależenie od powyższych zastrzeżeń, należy wskazać, że zarzuty skarżącego kasacyjnie odnoszące się do oceny przedmiotu inwestycji w perspektywie art. 3 pkt 6 a i b p.o.ś. nie mogły w okolicznościach sprawy odnieść powodzenia. W istocie bowiem, jak to wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, zarzuty te stanowią polemikę z ustaleniami faktycznymi dotyczącymi planowej inwestycji i właściwości użytkowych i funkcjonalnych separatora. Zarzuty materialnoprawne nie służą i nie mogą służyć do kwestionowania i podważania ustaleń faktycznych. Podsumowując powyższe wywody, kwalifikacja określonego przedsięwzięcia jako "instalacji do oczyszczania ścieków przemysłowych" uzależniona jest nie tyle od przesądzenia, czy jest instalacją, ale czy jest w istocie przedsięwzięciem będącym oczyszczalnią ścieków. Ustalenia faktyczne pozwoliły na stwierdzenie, że separator służy do wstępnego oczyszczania ścieków przemysłowych przed ich wprowadzeniem do urządzeń kanalizacyjnych, a następnie do gminnej oczyszczalni ścieków. Funkcja ta zatem stanowi podczyszczanie ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych w ramach realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 757). Przepis ten w pkt 2 wskazuje, że dostawca ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych jest obowiązany do instalowania niezbędnych urządzeń podczyszczających ścieki przemysłowe i prawidłowej eksploatacji tych urządzeń. W okolicznościach sprawy separator jest zatem w istocie urządzeniem kanalizacyjnym podczyszczającym ścieki, a nie urządzeniem je oczyszczającym przed wprowadzeniem do wód. Obowiązek podczyszczania ścieków przemysłowych realizowany przez ich dostawców przed ich wprowadzeniem do urządzeń kanalizacyjnych i proces oczyszczania ścieków przed ich odprowadzeniem do wód, zmierzający do zapewnienia tym wodom określonych parametrów, jest odróżnialny funkcjonalnie i prawnie. Zgodnie z niezakwestionowanymi ustaleniami faktycznymi separator substancji ropopochodnych o ile ma realizować funkcję podczyszczania (albo wstępnego oczyszczania), to nie jest uzasadnione odnoszenie do tego urządzenia funkcji oczyszczania ścieków realizowanej przez gminną oczyszczalnię ścieków. Powyższe prowadzi do konkluzji, że trafnie nie został on zakwalifikowany jako instalacja do oczyszczania ścieków przemysłowych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przesądzenie powyższej kwestii oznacza, że bezzasadne są również pozostałe sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, skoro opierają się one na założeniu, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę stanowi przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko, wymagające uzyskania decyzji środowiskowej. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania M.D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na jego rzecz, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis art. 204 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną wyłącznie na rzecz organu lub skarżącego w zależności od treści wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę.