II OSK 2719/14

Dnia 2 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1040/12 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz H. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1040/12 wydanym w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2012 r., nr [...]; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz H. S. zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] o wymierzeniu H. S. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 126.009, 62 zł za usunięcie bez zezwolenia 15 sztuk drzew gatunku olcha z działki nr [...] położonej w miejscowości D. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2011r. H. S. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie 10 sztuk drzew na działce nr [...] w miejscowości D. ze względu na konieczność uporządkowania działki rolnej i uszkadzanie urządzeń melioracyjnych przez korzenie drzew. W związku z tym wnioskiem organ przeprowadził w dniu [...] listopada 2011 r. oględziny, w toku których stwierdził, że na przedmiotowej działce wycięto bez wymaganego pozwolenia 15 sztuk drzew gatunku olcha o wskazanych w załączniku do tego protokołu obwodach pni. Mając powyższe na uwadze organ umorzył postępowanie o udzielenie zezwolenia na wycięcie drzew i wszczął postępowanie w sprawie usunięcia drzew na przedmiotowej działce. Organ ustalił, że drzewa usunęła H. S., gdyż zostały one zniszczone przez burzę. Ustaleń tych organ dokonał na podstawie oględzin z dnia [...] listopada 2011 r., a także zeznań świadków i wyjaśnienia strony i jej pełnomocnika, który przedstawił dokumentację fotograficzną oraz pismo Rejonowego Związku Spółek Wodnych oraz kserokopię protokołów i kosztorysów usuniętych awarii z terenu, na którym rosły drzewa, a także oświadczenia sąsiadów H. S., którzy potwierdzili fakt połamania drzew przez burzę, która przeszła przez ich miejscowość w lipcu 2011 r. Organ wskazał jednak, że wyłamanie drzew przez wichurę nie zwalnia właściciela posesji z posiadania zezwolenia na wycinkę drzew, dlatego na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nałożył na H. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 126.009, 62 zł. W odwołaniu od tej decyzji H. S. podnosiła, że ścięła drzewa, gdyż były one uszkodzone przez burzę, zniszczone i martwe, przez co stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ponadto, że organ nie wyjaśnił sposobu wyliczenia wysokości kary. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania wskazując, że nawet na usuwanie obumarłych drzew wymagane jest uzyskanie zezwolenia – organ wyjaśnił ponadto sposób wyliczenia wysokości kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. S. wnosiła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podnosiła, że usunęła obumarłe, zniszczone drzewa, gdyż zagrażały one bezpieczeństwu ludzi, a ich usunięcie nie spowodowało żadnych szkód w przyrodzie i środowisku, a także zapobiegło dewastacji urządzeń melioracyjnych i niebezpieczeństwu dla ludzi i zwierząt. W jej przekonaniu, wymierzenie jej kary administracyjnej w sytuacji, gdy kierowała się ona wyłącznie dobrą wolą jest bardzo krzywdzące i niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy obu instancji – wbrew postanowieniom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonały wystarczających ustaleń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że ze zgromadzonych materiałów dowodowych ani z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika czy wiek wszystkich usuniętych drzew przekroczył 10 lat. Jednoznaczne ustalenie wieku każdego z usuniętych drzew było natomiast – w świetle powołanych przepisów - podstawową okolicznością, bez której nie można było nałożyć administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta powinna wynikać w szczególności z protokołu oględzin bądź z opinii specjalisty i powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ogólne wskazanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że usunięte drzewa miały ponad 10 lat bez wyjaśnienia na jakiej podstawie organ ustaleń takich dokonał, zwłaszcza, że podczas oględzin z dnia [...] listopada 2011 r. nie odniesiono się w ogóle do wieku usuniętych drzew – nie czyni zadość wymogowi wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i należytego ustalenia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie złożyło skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych wynikających z materiału dowodowego sprawy i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, iż wiek usuniętych przez skarżącą drzew przekraczał 10 lat - w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika wielkość średnicy i obwodu drzew, (ponieważ protokół oględzin zawiera wielkość średnicy drzew, a przeliczenie wielkości średnicy drzewa na wielkość jego obwodu nie wymaga wiadomości specjalnych), zaś wiedza powszechnie dostępna pozwala ustalić na powyższej podstawie wiek drzewa; - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych sprawy skutkujące uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów obu instancji (pomimo braku naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), wskutek błędnego uznania, iż naruszony został przepis art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazało, że wiek drzew nie był kwestionowany przez skarżącą. Określenie wieku drzew nie wymagało wiadomości specjalnych, lecz tylko posłużenia się stosowanym od dawna sposobem obliczania tego parametru. Wskazało także, że przy wymierzaniu kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia organ nie może wziąć pod uwagę stanu wyższej konieczności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania przed NSA. Wskazała, że organy nieprawidłowo ustaliły wiek drzew, opierając się na wiedzy, która nie jest powszechnie znana. Postanowieniem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2305/13 NSA zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez TK sprawy o sygnaturze SK 6/12, dotyczącej wymierzania kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Postanowieniem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2305/13 NSA podjął zawieszone postępowanie kasacyjne ze względu na wydanie przez TK w dniu 1 lipca 2014 r. wyroku stanowiącego podstawę zawieszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, albowiem uznał, że w sprawie organ powinien wziąć pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. W tym wyroku Trybunał orzekł, że: "I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej". Ponadto Trybunał postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny, w toku postępowania kasacyjnego, wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć. Podkreślić należy, że jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku TK, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji organy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Przedmiot niniejszej sprawy stanowi nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to, wprawdzie sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12, w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody – a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów – ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. W ocenie Trybunału nieprawidłowa jest wykładnia art. 88 ust. 1 w z w. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody polegająca na przyjęciu, że uprawniony organ ma decydować o zasadności nałożenia kary administracyjnej, nie miarkując przy tym jej wysokości w zależności od stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu. Trzeba mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Oznacza to, że dokonana przez Trybunał ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody powinna odgrywać istotne znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarówno ze zgromadzonych materiałów dowodowych, jak i z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika czy wiek wszystkich usuniętych drzew przekroczył 10 lat. Jednoznaczne ustalenie wieku każdego z usuniętych drzew, w świetle powołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody, stanowi zasadniczą okoliczność, bez której nie można było nałożyć administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta powinna wynikać w szczególności z protokołu oględzin bądź z opinii specjalisty i powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ogólne wskazanie przez organ odwoławczy, że usunięte drzewa miały ponad 10 lat bez wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ dokonał takich ustaleń, zwłaszcza, że podczas oględzin nie odniesiono się w ogóle do wieku usuniętych drzew – nie czyni zadość wymogowi wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i należytego ustalenia stanu faktycznego. Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona "aplikacji" (oceny zastosowania) zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12, a w konsekwencji udzieli odpowiedzi w kwestii rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, domniemania konstytucyjności. Organ ustali stan faktyczny sprawy, a następnie rozważy, czy w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy, aby wymierzoną karę pieniężną uznać za nieproporcjonalnie wysoką, w świetle wartości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12. Weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie, jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w ww. wyroku TK – aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.