II OSK 2714/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 35/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 35/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w skład której wchodzą: wieża stalowa, rama z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi, drogi kablowe łączące anteny z urządzeniami na ramie, system antenowy zainstalowany na wieży, ogrodzenie stacji, wewnętrzna linia zasilająca, zlokalizowana na działce gruntowej, oznaczonej nr [...], a także zjazd indywidualny z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...], km. [...] - obręb M., jednostka ewidencyjna P., obszar wiejski, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie: 1) naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez: – niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenia prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez: – wadliwą wykładnię art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 Prawa budowlanego w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia jako obiektu budowlanego, – wadliwą wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie zachodzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części wsi L. i M. (Dz. Urz. Woj. Opol, z 2013 r., Nr 978) i innymi aktami prawa miejscowego, – naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne jest zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej do zgodności z § 14 ust. 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy inwestycja nie narusza postanowień prawa miejscowego, – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że planowana inwestycja stanowi obiekt w ramach sieci infrastruktury technicznej w zakresie łączności publicznej i wbrew twierdzeniom sądu wojewódzkiego, jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do ich oceny stwierdzić należy, że są one częściowo niezrozumiałe. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuca sądowi I instancji "niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2" p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie sąd tego artykułu nie stosował bowiem oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, przeanalizował uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie dopatrzył się w nim mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji dlaczego "konstrukcja uzasadnienia" uchybia wskazanemu wyżej przepisowi. Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, w zasadzie tożsame z zarzutami zawartymi w skardze do WSA w Opolu jak i w odwołaniu od decyzji Starosty P. z [...] września 2017 r. Istota sporu w sprawie (tego dotyczą wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego) sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w skład której wchodzą: wieża stalowa (o wysokości ponad 50 m n.p.t.), rama z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi, drogi kablowe łączące anteny z urządzeniami na ramie, system antenowy zainstalowany na wieży, ogrodzenie stacji, wewnętrzna linia zasilająca, zlokalizowana na działce oznaczonej nr [...], a także zjazd indywidualny z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...], k.m. [...] - obręb M., jednostka ewidencyjna P. jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2013 r, Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar części wsi L. i M. i innymi aktami prawa miejscowego? Na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco. Nie budzi wątpliwości natomiast kwalifikacja planowanej inwestycji – wieża telefonii komórkowej wraz z instalacjami i urządzeniami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jest obiektem budowlanym, budowlą w rozumieniu prawa budowlanego - art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 ustawy. Tak też została ona zakwalifikowana przez organy orzekające i sąd I instancji. Bezsporne jest, ze działka inwestycyjna nr [...], mapa nr [...], obręb M. ujęta na planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem [...] (tereny rolnicze) i razem z działką [...] (droga) bezpośrednio przylega do granicy Parku Krajobrazowego "[...]" i znajduje się na obszarze wyznaczonym jako otulina tego Parku Krajobrazowego. § 14 ust. 6 planu miejscowego stanowi – wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolami : od 1R do 25 R, dla których obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe terenu: tereny rolnicze; 2) za zgodne z planem uznaje się: a) prowadzenie gospodarki rolnej, b) lokalizację stawów hodowlanych poza granicami parku krajobrazowego oraz urządzeń melioracyjnych, c) zachowanie istniejących dróg wewnętrznych, d) zalesianie nieużytków i użytków innych niż orne, przy czym w przypadku obszarów położonych w granicach Parku Krajobrazowego "[...]", wcześniej przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko, musi wykazać brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego; 3) przeznaczenie uzupełniające terenu: urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w tym urządzenia i przewody służące odwadnianiu złoża wapieni "[...]" i monitorowaniu stanu wód podziemnych, a także obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie łączności publicznej; 4) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zagospodarowania terenu: ustala się zakaz lokalizacji zabudowy. Skarżąca kasacyjnie spółka możliwość posadowienia stacji telefonii komórkowej upatruje w zapisie punktu 3) § 14 ust. 6 zacytowanego wyżej planu. Jest to jednak błędne rozumowanie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący obszar części wsi L. i M. w § 5 definiuje zarówno "przeznaczenie podstawowe terenu" (pkt 5) jak i "przeznaczenie uzupełniające terenu" przez które należy rozumieć przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu, mogące być traktowane jako towarzyszące zapisanemu w planie przeznaczeniu podstawowemu i nie mogące występować jako samodzielna funkcja (pkt 6). Nie ma zatem najmniejszej wątpliwości, że projektowana stacja nie wpisuje się nie tylko w podstawowe przeznaczenie terenu rolniczego, ale też nie jest jego zabudową uzupełniającą, która by tworzyła funkcjonalną całość z terenem rolniczym. Jest samodzielnym obiektem budowlanym, który na działce nr [...] nie może powstać gdyż zakazuje tego prawo miejscowe. Już tylko z tego wynika, że organy architektoniczno-budowlane obu instancji prawidłowo odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ma rację sąd wojewódzki i organy orzekające, że zamierzenie inwestycyjne koliduje z innym aktem prawa miejscowego, którym jest Uchwała Sejmiku Województwa O. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia 17 czerwca 2014 r. poz. 1519). Inwestycja jest niezgodna np. z § 1 pkt 7 lit. d wskazanej uchwały. Przepis ten wskazuje, że celem ochrony przyrody Parku Krajobrazowego "[...]", w zakresie ochrony krajobrazów, w tym krajobrazów kulturowych jest zachowanie osi krajobrazowych i powiązań widokowych, w szczególności obejmujących otwarcia widokowe na grzbiety górskie, a także przełomowe odcinki dolin rzecznych B. i Z. Projektowana wieża będzie dominantą wysokościową i niewątpliwie zaburzy chroniony prawnie obszar. Na aprobatę zasługują też pisma Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych z dnia [...] stycznia 2017 r. (k. 54 akt administracyjnych), czy z [...] czerwca 2017 r. (k. 75), które wprawdzie nie są wiążące dla organów architektoniczno-budowlanych, ale wynika z nich także, że inwestycja zlokalizowana będzie w strefie ochrony ekspozycji na obszar Parku ([...]), w bezpośrednim sąsiedztwie z jego granicą. Szczególnymi celami ochrony Parku ujętymi z rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 33, poz. 1135), jak również w planie jego ochrony, jest zachowanie walorów krajobrazowych i ładu przestrzennego części Gór O. położonych w granicach parku. Jest to możliwe przy uwzględnieniu zasad ochrony krajobrazu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez między innymi zachowanie osi krajobrazowych i powiązań widokowych, w szczególności obejmujących otwarcia widokowe na grzbiety górskie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).