II OSK 271/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 402/22 w sprawie ze skargi M.C. i A.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 402/22 oddalił skargę M. C. i A. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 15 lutego 2022 r. nr OA.7721.18.21.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z 15 lutego 2022 r. nr OA.7722.18.21.2021 PWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), dalej: p.b. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PINB) z 16 listopada 2021 r. nr PINB.5160.12.4.2021 i jednocześnie wstrzymał A. K. i M. C. budowę urządzenia reklamowego o treści: "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...]" położonej w miejscowości M., gm. K. Jednocześnie poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego, może złożyć wniosek o jego legalizację, jak też poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji, koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f p.b. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ powiatowy w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 6 września 2021 r. ustalił, że na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gm. K. znajduje się m.in. reklama z dwoma banerami reklamowymi o treści: "[...]" (od strony R. i jezdni drogi krajowej), "[...]" (od strony Ł.). Reklama zlokalizowana jest w odległości 32,48 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Organ I instancji przyjął, że reklama jest wolnostojącym urządzeniem reklamowym, trwale związanym z gruntem, które w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. stanowi budowlę, a jej wykonanie jest budową obiektu budowlanego i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w sprawie nie dopełniono. Dlatego też wskazanym postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r., PINB w Rzeszowie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem urządzenia reklamowego o treści: "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w M. i poinformował M. s.c., jako inwestora, o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. urządzenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia PWINB postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r. nr OA.7721.18.21.2021 stwierdził, że PINB prawidłowo przyjął tryb postępowania określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., dlatego argumenty odwołujących się kwestionujące przyjętą kwalifikację prawną nie mogą zostać uwzględnione. Z kolei zarzut dotyczący błędnego adresata postanowienia jest zasadny i w tym zakresie należało zreformować zaskarżone postanowienie. PWINB wskazał, że działka nr [...] w M. stanowi współwłasność W. i E. M. Została ona wydzierżawiona M. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "I." (w dacie zawarcia umowy było to "F."), na podstawie umowy dzierżawy z 20 maja 2008 r. Następnie, wymieniona wydzierżawiła część terenu ww. działki odwołującym się w celu umieszczenia nośnika reklamowego - 4 kontenery (umowa z 21 sierpnia 2020 r.). Reklama, której dotyczy sprawa została zbudowana w 2000 r. Wskazana działka jest zlokalizowana poza terenem zabudowy w myśl przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarówno właściciele tej nieruchomości, jak i odwołujący się nie zgłaszali wykonania robót budowlanych i nie uzyskali pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego na ww. nieruchomości. Z ustaleń organu I instancji wynika, że konstrukcję urządzenia reklamowego stanowią cztery kontenery transportowe stalowe o wymiarach zewnętrznych 2,90m x 2,50m x 12,35 ustawione piętrowo i skręcone ze sobą. Najniższy kontener przytwierdzono łańcuchami stalowymi do betonowych bloków połączonych ze sobą przy pomocy stalowych ceowników. Najniższy kontener oparty jest w czterech miejscach (istnieją cztery rzędy bloków betonowych), przy czym ilość bloków betonowych w zewnętrznych punktach podparcia jest różna od ilości bloków w punktach wewnętrznych. Przedmiotowe bloki oparte są bezpośrednio na gruncie. Za pośrednictwem stalowych rur do kontenerów przytwierdzone są od stron zachodniej i wschodniej banery reklamowe z tworzywa sztucznego o wymiarach zewnętrznych 12,35m x 11,6 m, zaś od strony południowej baner reklamowy o wymiarach zewnętrznych 11,60m x 2,60m. Ww. banery reklamowe znajdują się na wysokości 1,20 m nad powierzchnią gruntu. W ocenie organu odwoławczego obiekt to urządzenie reklamowe, kwalifikujące się w świetle ustawy Prawo budowlane do kategorii budowli wymienionych w jej art. 3 pkt 3, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. PWINB podniósł, że w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione wyłącznie urządzenia reklamowe, których powstanie w danym miejscu było wynikiem robót budowlanych polegających na instalowaniu. Analogiczne unormowanie zawarte jest w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c obecnie obowiązującego p.b. Termin "instalowanie tablic" nie jest w tej ustawie definiowany, ale należy przyjąć, że zwrot ten odnosi się do "wykonywania robót budowlanych związanych z już istniejącym obiektem budowlanym. Nie dotyczy on natomiast wykonywania nowego obiektu budowlanego. Następnie organ wskazał, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Po czym stwierdził, że co prawda obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie posiada fundamentu stałego zakopanego w gruncie, jednakże, zastosowana w sprawie technologia przytwierdzenia kontenerów do czterech rzędów masywnych bloków betonowych stanowi realizację obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, zdolnego do przeciwstawiania się warunkom atmosferycznym. Skoro zatem na budowę urządzenia budowlanego nie uzyskano pozwolenia na budowę, to powiatowy organ nadzoru w sposób zasadny wdrożył procedurę legalizacyjną. Skargę na postanowienie PWINB wnieśli A. K. i M. C. zarzucając naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień; 2) art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie; 4) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia decyzji z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego organ II Instancji uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę; 5) art. 15 k.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego; 6) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy; 7) art. 3 pkt 3 i 6 p.b. poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ich interpretacji dorobku prawa cywilnego; 8) art. 28 ust. 1 p.b., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla ww. urządzenia reklamowego było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę; 9) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez nieuzasadnione zastosowanie w omawianym stanie faktycznym. PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że przedmiotem sporu jest kwalifikacja opisanego obiektu. Zdaniem organów, jest to wolno stojące urządzenie reklamowe, trwale związane z gruntem, stanowiące budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., której wzniesienie obwarowane jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie natomiast strony skarżącej, przedmiotowej konstrukcji nie sposób uznać za urządzenie trwale związane z gruntem, przez co nie jest spełniony jeden z warunków uznania go za budowlę. Ponadto, skarżący zaprezentowali pogląd, że urządzenie to nie zostało wybudowane, a zainstalowane, co w myśl art. 29 ust 3 pkt 3 lit. c p.b. zwalniało inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, to stanowisko zaprezentowane przez organy jest prawidłowe. Definicja budowli znajduje się w art. 3 pkt 3 p.b. Wskazuje ona, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Następnie, podaje przykładowe rodzaje tego typu obiektów. Wśród nich znajdują się wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Nie ulega wątpliwości, że obiekt w postaci czterech kontenerów transportowych stalowych przytwierdzonych do betonowych bloków opartych na gruncie z przytwierdzonymi do tych kontenerów banerami reklamowymi to urządzenie reklamowe. Samo to stwierdzenie nie wyczerpuje jednak wskazanej wyżej definicji budowli z art. 3 pkt 3 p.b. Konieczne jest bowiem by był to obiekt wolno stojący i trwale związany z gruntem. Urządzenie, którego dotyczy sprawa nie przylega do innych obiektów, a więc jest wolno stojące. Sporne jest natomiast to, czy można je uznać za trwale związane z gruntem. Według skarżących, zasadne jest w tym zakresie odniesienie się do regulacji Kodeksu cywilnego tj. art. 47 i art. 48 tego aktu, skutkiem czego jest przyjęcie, że jednym z elementów składających się na trwałe połączenie z gruntem jest to, że przeniesienie danego urządzenia tzn. odłączenie go od gruntu spowodowałoby zniszczenie tego urządzenia. Istotna jest, w ich ocenie, także wola stron umowy dotyczącej charakteru połączenia tj. czy ma mieć ono wymiar czasowy (przemijający) czy trwały. W ocenie Sądu I instancji zasadnie rozpoznające sprawę organy nie oparły się na cywilistycznych unormowaniach prawnych, a na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl którego o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być i są trwale związane z gruntem. Ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich jeśli nie byłyby w taki właśnie sposób związane z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić urządzeniu reklamowemu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. W niniejszej sprawie sporna konstrukcja stanowiąca nośnik reklam, jest niewątpliwie bardzo duża. Nie można jej więc w prosty sposób zdemontować, a demontaż ten czy też przeniesienie w inne miejsce wymagałyby użycia stosownego sprzętu. Konstrukcja jest stabilna i opiera się z pewnością działaniom czynników zewnętrznych, które mogłyby spowodować jej zniszczenie czy przesunięcie. Cechy powyższe kwalifikują więc opisany obiekt do budowli, o której mowa w art 3 pkt 3 p.b., na którego wzniesienie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W sprawie należy mówić o wybudowaniu budowli w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., który definiuje budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jako odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że reformacja postanowienia pierwszoinstancyjnego była konieczna z uwagi na brzmienie art. 48a ust. 3 p.b., który przewiduje, że wniosek może zostać złożony w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd zauważył, że są one nieuzasadnione. Skarżący podnieśli, że zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zgłaszania wyjaśnień i wniosków dowodowych. W tym zakresie należy podnieść, że rzeczywiście, co zresztą zauważone zostało przez PWINB, PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania M. s.c. i temu też podmiotowi doręczył swoje postanowienie, co było działaniem nieprawidłowym, bowiem w przypadku spółki cywilnej podmiotowość prawną na gruncie postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego mają jej wspólnicy. Nie stanowiło to jednak przeszkody, by prawidłowe podmioty tj. działający w formie tej spółki A. K. i M. C. tj. wspólnicy wskazanej spółki złożyli na to postanowienie zażalenie, a następnie skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji. Skargę kasacyjną wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.: 1) art. 3 pkt 3 i 6 p.b. poprzez błędną wykładnie i nieuwzględnienie przy ich interpretacji dorobku prawa cywilnego, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że urządzenie reklamowe na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., gm. K. stanowi budowle, która została wybudowana bez uzyskania pozwolenia na budowę (które w ocenie organu II Instancji było w niniejszej sprawie wymagane), pomimo tego, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest trwale związane z gruntem, wobec czego nie stanowi budowli w rozumieniu ww. przepisu, a nadto nie zostało wybudowane na ww. działce, a zainstalowane (umieszczone); 2) art. 28 ust. 1 p.b., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla urządzenia reklamowego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., gm. K. było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę; 3) art. 49e pkt 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nieuzasadnione zastosowanie w omawianym stanie faktycznym i uznanie, że zachodzą przesłanki do nakazania skarżącym dokonania rozbiórki urządzenia reklamowego; 4) art. 1 § 1 i 2. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia PWINB z 15 lutego 2022 r. i poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 16 listopada 2021 r. w całości, pomimo, iż w sprawie doszło do naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów: a) art 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień, jak również zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących rozpatrywanej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; b) art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które przesądziły o wydaniu zaskarżonego postanowienia, a oparcie zaskarżanego postanowienia jedynie na stanowisku organu I Instancji, kwestionowanym przez skarżącego; c) art. 7 w zw. z 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w braku rozważenia całokształtu okoliczności i analizy cech przedmiotowego nośnika reklamowego, które mają istotny wpływ na jej kwalifikacje prawną, w tym jego wymiarów oraz gabarytów, zastosowania przedmiotowych kontenerów, na których została umieszczona tablica reklamowa, przyczyn umieszczenia na ww. kontenerach tablicy reklamowej, nie uwzględniając kwestii braku trwałości związania przedmiotowego nośnika z gruntem; posłużeniu się w swej argumentacji stricte wykładnią prawa budowlanego, nie uwzględniając przy tym dorobku prawa cywilnego, które przez wzgląd na brak kluczowych pojęć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane winny być wzięte pod uwagę; braku rozważenia woli skarżących w kwestii trwałości związania przedmiotowego nośnika reklamowego z gruntem i jego tymczasowego charakteru; d) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego organ II Instancji uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowle, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (tj. jakie konkretne cechy wpłynęły na ww. ustalenie) oraz poprzestanie na przytoczeniu przepisów prawa oraz orzeczeń sądowych i lakoniczne stwierdzenie, że dokonana analiza prawna prowadzi do ww. wniosków, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; f) art. 15 k.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego; g) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy postanowienie organu I Instancji winno być uchylone, a postępowanie I Instancji umorzone w całości. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że skarżący zrealizowali budowlę - zatem obiekt budowlany - choć z wykorzystaniem stalowych kontenerów transportowych. Trafna jest kwalifikacja przedmiotu postępowania, jako budowli - wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę, że urządzenie to jest trwale związane z gruntem, a to poprzez zastosowanie fundamentu powierzchniowego z bloków betonowych. Kontenery zostały trwale połączone, przez co uzyskano konstrukcję nośną, stanowiącą podstawę do zamieszczenia tablicy reklamowej. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Zatem cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, aby taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany, a nie jak wskazują skarżący kasacyjnie, na płaszczyźnie przyjmowanego znaczenia w Prawie cywilnym. Powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przepisy Prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się bowiem do przepisów kodeksu cywilnego Ich zasadniczym celem jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast Prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (techniczną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2109/21, LEX nr 3757663). Nie jest słuszne zarzucanie Sądowi I instancji braku rozważenia sposobu powstania reklamy poprzez jej zainstalowanie, sąd pierwszej instancji prawidłowo i analitycznie rozważał elementy wzniesionej budowli, słusznie dochodząc do wniosku, że prawidłową była kwalifikacja organów nadzoru budowlanego, że miały do czynienia z budową obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia. Niewątpliwie przedmiot postępowania zapewnia możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, dla celów wykorzystania go na cele prezentacji treści reklamowych na tablicy reklamowej zawieszonej na płaszczyźnie utworzonej ze ścian kontenerów. Niewątpliwie budowlę wzniesiono w części z użyciem wyrobów budowlanych. To, że w części tworzą ją kontenery stalowe, nie niweczy trafności kwalifikacji przedmiotu postępowania. Wypadnie wskazać per analogiam, że Prawo budowlane normuje kwestie tzw. paczkomatów wzniesionych, jak powszechnie wiadomo, z wykorzystaniem konstrukcji stalowych (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1376/19, ONSAiwsa 2022/6/90). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie miała miejsce budowa, a nie zainstalowanie urządzenia reklamowego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2175/23 (CBOSA.nsa.gov.pl), w odniesieniu do wykładni użytego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) p.b., pojęcia "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w judykaturze odwoływano się do językowego rozumienia słowa. Wskazywano, że instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych, przy czym montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części (zob.: wyrok NSA z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1990/21, orzeczenia.nsa.gov.pl i przywołane tam orzecznictwo). W wyroku tym trafnie wskazuje się, że posłużenie się przez ustawodawcę terminem "instalowanie" wyraża pewien zamysł ustawodawcy, który odnosi się do specyficznego rodzaju robót, odróżniającego je od pozostałych robót budowalnych objętych choćby zwolnieniami z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (budowa, przebudowa, remont). Odniesienie pojęcia instalowanie do definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 p.b. ("budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego") upoważnia z jednej strony do poczynienia pewnych porównań z "montażem", a zarazem przeciwstawienia "instalowania" innym rodzajom robót budowlanych. Wykluczając z góry, że instalowanie jest przebudową, remontem lub rozbiórką, można przyjąć, że "instalowanie (...) tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) p.b. dotyczy zatem takich robót budowlanych, które nie spełniają warunku definicji budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., czyli wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2773/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając zatem stanowisko wyrażone w przywołanym tu judykacie uznać wypadnie argumentację skarżących odnośnie naruszenia art. 3 pkt 3 i 6 p.b. oraz art. 28 ust. 1 p.b. za nieuzasadnioną. Niezrozumiały jest kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 49e pkt 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 p.b. w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie PWINB w zakresie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b i art. 48a ust. 1 i 3 p.b., zatem powołane w tym zarzucie przepisy nie miały w sprawie zastosowania. Wobec czego zarówno organ nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji nie mogły naruszyć wskazanych w zarzucie przepisów. Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, który poddały należytej ocenie, nie noszącej cech dowolności, czemu dały wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień, spełniającym wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo także Sąd I instancji poddał zaskarżone postanowienie kontroli, nie stwierdzając przy tym naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Należy w tym miejscu wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. A zatem tylko postępowanie przeprowadzone w opisany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Organ nadzoru budowlanego dopełnił powyższych wymogów, a Sąd I instancji prawidłowo to zaakceptował. Dlatego w sprawie nie mogło być mowy o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, określonej w art. art. 8 § 1 k.p.a. ani o naruszeniu zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Jeśli chodzi zaś o naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., wskazać trzeba, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem postanowienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takich okoliczności skarżący kasacyjnie skutecznie nie wykazali. Uchybienie przez organ I instancji powyższej normie nie spowodowało, że skarżący nie mogli skutecznie wnieść zażalenia, jak również przedstawić swojego stanowiska. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że uchybienie to zostało konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, co w tej sytuacji czyni ten zarzut nieskutecznym. Z wyłożonych powyżej względów oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.