II OSK 2704/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 576/21 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 576/21 uwzględnił skargę R. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. (dalej skarżący) i uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego oraz zasądził od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 4, art. 91 ust. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej uozoz), w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej Pb), uzgodnił inwestycję polegającą na rozbudowie przedszkola nr [...] przy ul. [...] w W. 1.3. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej zagospodarowania terenu wokół przedszkola i w tym zakresie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Minister zauważył, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji został uzgodniony ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. W związku z powyższym, jak stwierdził, co do zasady sama rozbudowa została oceniona pozytywnie przez organ ochrony zabytków. Na etapie uzgodnienia projektu budowlanego ocenie podlegają zaś szczegółowe rozwiązania projektowe. Na koniec wyjaśniono, że z uwagi na to, iż organ I instancji nie posiadał właściwości rzeczowej do uzgodnienia zagospodarowania terenu, postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora należało w tej części uchylić, a postępowanie w tym zakresie umorzyć. 1.4. Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: art. 39 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. Pb w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez uzgodnienie zdezaktualizowanego projektu budowlanego; art. 39 ust. 3 i 4 Pb w zw. z art. 4 pkt 2 i pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c uozoz poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem przedmiotowych przepisów i w rezultacie utrzymanie w mocy w części zaskarżonego postanowienia organu I instancji, które jest wadliwe i sankcjonuje wadliwy projekt budowlany dający podstawę do prowadzenia rozbudowy w kierunku szkodliwym dla zabytku i "skutkujących" powstaniem istotnego uszczerbku wartości zabytkowych; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) poprzez utrzymanie w mocy w części postanowienia organu I instancji obarczonego wadami w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego; art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa poprzez uchylenie w części postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w związku z nieprawidłowym przyjęciem, że organ ten nie posiadał właściwości rzeczowej do uzgadniania planu zagospodarowania terenu; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 2 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że stan istniejącego zabytku pozwala realizować zamierzoną przez inwestora rozbudowę, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; art. 7 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami legalizmu, proporcjonalności oraz w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do organów administracji publicznej. 1.5. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. 1.6. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 8 lipca 2021 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu I instancji organ zaniechał obowiązku zweryfikowania stron postępowania uzgodnieniowego. Wprawdzie organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, to jednak nie jest nim związany, i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Zatem, wobec wpływu zażalenia skarżącego, Minister w pierwszej kolejności winien był zbadać, czy postępowanie wpadkowe, w którym wydano zaskarżone postanowienie dotyczy jego interesu prawnego. Tym bardziej jeśli zważy się, że skarżący nie jest ani inwestorem w sprawie głównej (czy właścicielem budynku objętego zamiarem inwestycyjnym), ani nie powołuje się na tytuł prawny do nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, na którą mogłaby wpływać projektowana rozbudowa przedszkola ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W sprawie brak jest jakiejkolwiek analizy w tej kwestii, a winna ona niespornie mieć miejsce, nadto uwzględniać art. 28 Kpa i zakres postępowania incydentalnego, tym samym – przepisy ustawy o ochronie zabytków; to w ich kontekście skarżący powinien był na tym etapie sprawy wykazać swój przymiot strony. Niewyjaśnienie tego zagadnienia stanowi o wadliwości zaskarżonego postanowienia, co uzasadniało uwzględnienie rozpoznawanej skargi, czyniąc jednocześnie zarzuty w niej podniesione za niemogące mieć w tych warunkach istotnego znaczenia. Bezkrytyczne oparcie się organu II instancji na ustalonym przez organ prowadzący postępowanie główne (i powtórzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora) kręgu stron doprowadziło bowiem do naruszenia w sprawie art. 141 § 1 Kpa, jak i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa poprzez co najmniej przedwczesne zastosowanie tych ostatnich. 2. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 106 Kpa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organ II instancji, poprzez uznanie że organ uprawniony oraz zobowiązany był do zweryfikowania stron postępowania uzgodnieniowego, kiedy to postępowanie uzgodnieniowe prowadzone przed organem II instancji jest postępowaniem wpadkowym, w związku z czym Minister nie był uprawniony do zweryfikowania stron postępowania, a postępowanie odpowiadało dyspozycjom ww. norm procedury administracyjnej i gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa oraz art. 141 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie że organ II instancji przedwcześnie zastosował przepisy art. 141 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 Kpa, podczas gdy organ II instancji nie mógł podjąć innej decyzji z powodu braku możliwości ustalania przez niego kręgu osób biorących udział w postępowaniu uzgodnieniowym; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 106 Kpa w zw. z art. 39 ust. 3 Pb poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i uznanie, że krąg osób biorących udział w postępowaniu uzgodnieniowym może być inny od tego biorącego udział w postępowaniu głównym, kiedy to prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że kręgi te są ze sobą tożsame; b) art. 28 ust. 2 Pb poprzez pominięcie, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. W piśmie z [...] września 2021 r. Urząd m. st. Warszawy wskazał na okoliczność wydania decyzji z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], którą Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stwierdziła w całości nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lutego 2012 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego działki ew. nr [...]. W odpowiedzi na to pismo skarżący stwierdził, że twierdzenie zawarte w ww. piśmie jest nieprawdziwe i pozbawione podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, sama decyzja Komisji nie ma wpływu na niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne a skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Decyzja Komisji bez względu na jej ostateczność, nie powoduje z mocy prawa utraty statusu użytkownika wieczystego, czy też uprawnionego z tytułu służebności, a tym samym nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wydania. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 5.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 39 ust. 3 Pb w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością (wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1867/20). Dotyczy to również kwestii ustalenia zakresu stron postępowania przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. 5.4. Zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 106 Kpa w zw. z art. 39 ust. 3 Pb, ponieważ w sprawie uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 4 Pb organ współdziałający nie jest uprawniony, aby podważać ustalony przez organ prowadzący postępowanie główne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę krąg podmiotów posiadających przymiot strony. Wręcz przeciwnie, organ współdziałający powinien zapewnić czynny udział stronom tego postępowania. Zachowanie tożsamości tych dwóch postępowań jest bowiem konieczne z uwagi na realizację zasad postępowania administracyjnego. 5.5. W świetle powyższego usprawiedliwione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że w okolicznościach niniejszej sprawy Minister nie miał podstawy, aby zakwestionować katalog stron postępowania ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Pb, nie mając zresztą kompetencji by na nowo ustalać obszar oddziaływania obiektu wyłącznie dla potrzeb postępowania uzgodnieniowego. Zaskarżony wyrok narusza art. 28 ust. 2 Pb jak i art. 145 § 1 pkt1 lit. c oraz art. 151 Ppsa oraz art. 141 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa jak i 135 Ppsa w zw. z art. 106 Kpa. 5.6. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykazany przez skarżącego tytuł prawny do nieruchomości, w świetle okoliczności wyjaśnionych w piśmie z 9 grudnia 2021 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1393/21 nie uzasadnia stanowiska o utracie przez skarżącego statusu strony w niniejszym postępowaniu. 5.7. Mając powyższe na względzie i wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. postanowienie. Organ wykazał, że rozbudowa budynku przedszkola przy ul. [...] w W. jest dopuszczalna w zaproponowanym kształcie, ponieważ pozwala na zachowanie jego wartości zabytkowych, jednocześnie uwzględniając interes społeczny, o którym mowa w art. 7 Kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. Na mocy art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.