II OSK 2700/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 935/22 w sprawie ze skargi J. Z. i J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2022 r. znak DOA.7110.407.2021.KPL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P. [...] S.A. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/22, oddalił skargę J. Z. i J. Z. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 1 kwietnia 2022 r., znak: DOA.7110.407.2021.KPL, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę. Powyższą decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z dnia 4 listopada 2021 r., nr 788/SAAB/2021 [zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w K. (Spółka) pozwolenia na budowę "linii 400 kV [...] - odcinek: słup [...] (bez słupa) - słup nr [...] (bez słupa)" - adres zamierzenia inwestycyjnego: gm. W., powiat [...]: obręb [...] [...]: dz. nr ew.: [...]; obręb [...] [...]: dz. nr ew.: [...]; oraz rozbiórkę "istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] na odcinku od słupa [...] (bez słupa) do słupa nr [...] (bez słupa)" - adres zamierzenia inwestycyjnego: gm. W., powiat [...]: obręb [...] [...]: dz. nr ew.: [...]; obręb [...] [...]: dz. nr ew.: [...]], uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej zatwierdza ona projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę na dz. nr ew.: [...] - obręb [...] [...]; [...] - obręb [...] [...]oraz rozbiórkę na dz. nr ew. [...] - obręb [...] [...]i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o "orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącej wg norm przepisanych". Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie "art. 174 pkt. 1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.), zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 10 k.p.a. polegającego na uznaniu, że mimo naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. zaskarżona skargą decyzja nie zasługuje na jej uchylenie". W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie wskazali, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny bardzo zdawkowo odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze a dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. Zdaniem Sądu wystarczyło tu przytoczyć na poparcie swego stanowiska dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie zasługuje na uchylenie, jako, że skarżący nie wskazali jakich to czynności procesowych nie mogli dokonać w skutek braku wiedzy o toczącym się postępowaniu. Takie stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest uprawnione. W skardze skarżący wskazali, że przez to, że nie zawiadomiono ich o toczącym się postępowaniu nie mogli złożyć wniosku o zawieszenie postępowania oraz nie mieli możliwości przeprowadzenia (przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego) własnej analizy projektu budowlanego tak aby móc zgłosić Wojewodzie ewentualne uwagi/zastrzeżenia pod adresem tego projektu budowlanego lub choćby złożyć oświadczenia co do jego terści.". Skarżący kasacyjnie podkreślili, że art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162, zwana dalej: "Pr.p.") "wprowadza zasadę przyjaznej interpretacji przepisów, której nie zastosowały w organy obu instancji, mimo, że skutkiem postępowania administracyjnego jest ograniczenie możliwości prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę jakim jest skarżąca J. Z., bowiem realizacja zamierzenia budowlanego dla którego Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję nr 788/SAAB/2021 spowoduje ograniczenie (o ile nie faktyczne zakazanie) skarżącej prowadzenia instalacji komunalnej (art. 35 ust. 6 Ustawy o odpadach) a w konsekwencji likwidacji jej przedsiębiorstwa.", zaś art. 12 Pr.p. "nakazuje organom tak prowadzić postępowania aby mogły one pogłębiać zaufanie do organów państwa. Postępowania przeprowadzonego przez Organ II instancji w sprawie niniejszej do takich nie sposób zaliczyć, a Organ uznając, że organ I instancji co prawda naruszył art. 10 k.p.a. ale decyzja nie zasługuje na uchylenie, sam naruszył prawo - zwłaszcza art. 12". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej autor sformułował zasadniczo tylko jeden zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Wymieniony przepis składa się z trzech paragrafów, które regulują różne zagadnienia. Wskazanie zatem na naruszenie całego art. 10 k.p.a. jest wadliwym sformułowaniem zarzutu. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę jego treść i uzasadnienie należało przyjąć, że autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, że skarżący kasacyjnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania otrzymali po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Niemniej jednak, mieli możliwość złożenia odwołania, z czego skorzystali. W takcie postępowania odwoławczego nie tylko uzupełnili swoje odwołanie ale także składali szereg dokumentów. Należy zatem przyjąć, że na tym etapie postępowania mieli możliwość zapoznania się z całością akt sprawy i zgłaszać swoje uwagi czy też wnioski dowodowe. Należy pamiętać, że w postępowaniu odwoławczym, sprawa jest rozpoznawana niejako od nowa, a organ odwoławczy ma co do zasady obowiązek uzupełnić materiał dowodowy chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.) konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Stanowisko powyższe w całości podziela skład Sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie. Nie stanowi zatem podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa, czego w żaden sposób skarżący kasacyjnie nie wykazali. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie miałoby racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Tym samym należało uznać, że jakkolwiek doszło w postępowaniu przed organem I instancji do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to nie można uznać, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazali, że nie mogli zapoznać się z projektem budowlanym na etapie postępowania odwoławczego, ponadto nie podnieśli żadnych innych zarzutów kasacyjnych. W tej sytuacji sam zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie powołali się na art. 11 i 12 Prawa przedsiębiorców oraz wskazali, że realizacja zamierzenia budowlanego, dla którego Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję nr 788/SAAB/2021, spowoduje ograniczenie (o ile nie faktyczne zakazanie) prowadzenia przez nich instalacji komunalnej (art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach), a w konsekwencji likwidację ich przedsiębiorstwa. Nawet jeśli uznać, że jest to zarzut kasacyjny, to nie został należycie umotywowany. Dodatkowo trzeba podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2023r., sygn. akt II OSK 503/23, dotyczącym skargi kasacyjnej tych samych skarżących ale w sprawie dotyczącej wcześniejszego etapu postępowania, dotyczącego ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, wskazał "Sąd I instancji nie naruszył art. 10, 11 i 12 ustawy Prawo przedsiębiorców. Sąd ten zasadnie uznał, że przepisy wskazanej ustawy nie stanowiły podstawy orzekania przez organy administracji publicznej. Należy mieć na względzie, że ustawa niniejsza określa zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej (art. 1). Sprawa, której przedmiot stanowi ustalenie lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej w żadnym aspekcie nie jest związana z zakresem objętym ustawą Prawo przedsiębiorców. Z samego faktu, że planowana inwestycja będzie przebiegała również przez nieruchomości stanowiące własność przedsiębiorcy nie wynika, że zastosowanie będą miały przepisy regulujące zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej.". Powyższe stanowisko ma w pełni zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sprawa dotyczy bowiem jednej inwestycji, w której wydano dwie decyzje integralnie ze sobą powiązane. Decyzja lokalizacyjna wiążąca bowiem była dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Oddalony został również wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej do jego uwzględnienia.