II OSK 2699/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 130/20 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1302/0 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] września 2018 r., nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego, wszczętego tytułem wykonawczym z dnia [...] września 2016 r., nr [...] mającym na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1992 r., nr [...] – nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi usytuowanego na działce nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...] . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że: a. organ wadliwie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej "K.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, choć w toku postępowania doszło do uchybień procesowych dotyczących niezgodnego z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego niewłaściwie wywiedziono, jakoby z akt sprawy wynikało, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1992 r., nr [...] stanowiąca podstawę egzekucji, określała skarżącego jako jej adresata, podczas gdy w treści decyzji jej adresat nie został określony (sprzecznie z art. 107 § 1 K.p.a.); b. organ wadliwie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, choć brak adresata w decyzji rozbiórkowej w osobie skarżącego może być kwalifikowany, jako: – brak podstawy prawnej egzekucji wymaganej przez przepis art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 24, poz., 151 z późn. zm., z wyłączeniem zmian, które weszły w życie po 1 stycznia 2020 r. włącznie, czyli w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2019 r. – dalej "u.p.e.a."), a zatem – nie istnienie obowiązku, będącego przedmiotem egzekucji, o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., ewentualnie niedopuszczalność egzekucji, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., bądź, – określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., ewentualnie błąd co do osoby zobowiązanego, o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a.; c. organ wadliwie przyjął, że art. 29 ust. 1 u.p.e.a. stanowił przeszkodę do uwzględnienia okoliczności w postaci braku w podanej w tytule wykonawczym podstawie prawnej egzekucji adresata określonego w nim obowiązku, skoro nie wiąże się to z oceną zasadności podstawy prawnej, a raczej - z badaniem czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a., a zatem, czy jego treść może stanowić podstawę przedmiotowej egzekucji; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie określenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd uważa, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1992 r., nr [...] określa adresata, a w skardze podniesione zostało, i ma to swoje uzasadnienie w aktach sprawy, że skarżący jako adresat obowiązku określonego w tej decyzji nie został oznaczony, przynajmniej literalnie; 3. art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), a w konsekwencji również naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że organ wadliwie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, a przy tym nie wziął pod uwagę wpływu wykonania decyzji będącej podstawą egzekucji na sytuację rodzinną skarżącego i jego rodziny, które są nieakceptowalne (art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) ze względu na prawo skarżącego do poszanowania jego życia prywatnego i rodzinnego, a także jego mieszkania, ponieważ wykonanie rozbiórki będzie w sposób nieadekwatny i nieproporcjonalny ingerować we wspomniana prawa skarżącego i jego rodziny; 4. art. 15zzu ust. 1 ustawy z dnia 2 w marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, dalej "u.Covid"), a w konsekwencji również naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że wykonanie egzekwowanej rozbiórki będzie sprzeczne z zakazem wykonywania w okresie obecnego stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii tytułów wykonawczych nakazujących opróżnienie lokalu mieszkalnego, rozumianego szeroko, czyli obejmującego wszelkie (również administracyjne) tytuły prawne, których skutkiem (choćby pośrednim) byłoby doprowadzenie do tzw. eksmisji, czyli opróżnienia lokalu przeznaczonego do zamieszkiwania. Wskazując na powyższe J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Pierwsza grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy w istocie rzeczy wspólnego zagadnienia, to jest braku określenia w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1992 r., nr [...] adresata. J. J. , przeciwko któremu prowadzona jest egzekucja na postawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] , uważa, że w kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawie Wojewódzki Inspektor wadliwie utrzymał w mocy odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego (naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.), jako że: sprawa wymagała dokładniejszych wyjaśnień (naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), nie było podstawy do egzekucji w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz ziściły się podstawy do umorzenia postępowania z art. 59 § 1 pkt 2, 3, 4 i 7 u.p.e.a. Zdaniem skarżącego wadliwie przyjęto wreszcie, że brak wskazania skarżącego jako adresata w decyzji z dnia [...] października 1992 r. nie mógł być podstawą do oceny dopuszczalności egzekucji (art. 29 § 1 u.p.e.a.), zwłaszcza, że kwestia ta pozostaje w związku z wymogami określonymi w art. 27 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. Zagadnienia braku określenia adresata decyzji w egzekwowanej decyzji z dnia [...] października 1992 r. dotyczy też zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do powyższych zarzutów skargi kasacyjnej łącznie, gdyż zasadniczo nie zgadza się z tezą, w oparciu o którą zostały one wywiedzione – to jest, że w egzekwowanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1992 r., nr [...] miano nie wskazać adresata. Decyzja ta znajduje się w aktach administracyjnych. Orzeczono w niej: "przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny wraz z urządzeniami przynależnymi, wybudowanych przez Pana J. J. na działce Nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...] , w terminie 3-ch miesięcy licząc od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji". W uzasadnieniu decyzji kilkukrotnie wskazuje się J. J. jako inwestora budynku, natomiast sama decyzja skierowana i doręczona została wprost do J. J. (zob. s. 3) oraz do [...], o którym wiadomo z uzasadnienia decyzji, że było stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, przeciwnie do skarżącego, nie ma wątpliwości, że adresatem decyzji jest J. J. . Wbrew skarżącemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można przedstawić zarzutu naruszenia przepisów wymienionych wyżej. Po pierwsze, jak zaznaczono, nie sposób zgodzić się z tezą o braku wskazania adresata w decyzji z dnia [...] października 1992 r. Ponadto, nie jest tak, jak twierdzi J. J. , że jego wątpliwości dotyczące niewskazania adresata w egzekwowanej decyzji nie zostały wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji z uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Kwestię tą wyjaśniono na stronie 9 tegoż uzasadnienia. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie należy przypomnieć, że decyzja z dnia [...] października 1992 r. była kontrolowana instancyjnie i kontrolowana przez sądy administracyjne. Decyzją z dnia [...] marca 1993 r. Wojewoda [...] utrzymał ją w mocy. Z kolei wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. , a wyrokiem z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1924/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego. W wymienionych orzeczeniach sądy nie dopatrzyły się wad egzekwowanej decyzji rozbiórkowej, w tym zwłaszcza w sferze dotyczącej określenia jej adresata. Co więcej, postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się ze skargi J. J. , który nie kwestionował, że jest inwestorem budynku na działce [...] i nie twierdził, że nie jest adresatem decyzji rozbiórkowej. Przeciwnie, jako podmiot procesowo legitymowany przedstawiał merytoryczne zarzuty przeciwko decyzji, które zostały przez sądy obu instancji rozpoznane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także w świetle opisanych wyżej prawomocnych orzeczeń wydanych w sprawie nie sposób twierdzić, że w decyzji z dnia [...] października 1992 r. nie określono adresata. Adresatem tej decyzji jest J. J. , a tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2016 r., nr [...] został prawidłowo do niego skierowany. Wobec powyższego nie można twierdzić, że egzekucja w kontrolowanej sprawie prowadzona była wbrew wymienionym w skardze art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (zwłaszcza, że przepis ten dotyczy strony przedmiotowej tytułu wykonawczego), art. 59 § 1 pkt 2, 3, 4 i 7 u.p.e.a., a także art. 29 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) przede wszystkim zaznaczyć należy, że skarżący nie wskazał, którą jednostkę redakcyjną tego artykułu Konwencji ma na myśli. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że skarżący na stronie 10 uzasadnienia skargi doprecyzowuje, że jego zarzut dotyczy art. 8 ust. 2 Konwencji i odnosi się do niedopuszczalności ingerencji władzy publicznej w życie prywatne i rodzinne, a także w prawo do mieszkania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 Konwencji nie jest usprawiedliwiony. Po pierwsze podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa dotyczy postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Kontroli nie podlega więc zasadność ani także słuszność egzekwowanego obowiązku. Po drugie, co należy przypomnieć, decyzja rozbiórkowa z dnia [...] października 1992 r. była kontrolowana instancyjnie, a także przez sądy. Skarżący skorzystał więc z prawa do obrony swoich praw. Skarżący przedstawił w skardze kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 15zzu ust. 1 u.Covid. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że wykonanie egzekwowanej rozbiórki będzie sprzeczne z zakazem wykonywania w okresie obecnego stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii się tytułów wykonawczych nakazujących opróżnienie lokalu mieszkalnego. Zarzut ten należy ocenić jako zupełnie nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim zaznaczenia wymaga, że sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty w kontekście stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Objęte skargą przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postanowienie zostało wydane [...] listopada 2019 r., a więc na kilka miesięcy przed wybuchem pandemii Covid-19 i wdrożeniem szeregu związanych z tym regulacji prawnych (także art. 15zzu u.Covid, który wszedł w życie 31 marca 2020 r.). Zauważyć wreszcie trzeba, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia było określone zagadnienie w ramach postępowania egzekucyjnego. Organy rozpatrywały wniosek J. J. o jego umorzenie wydając negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcia. Wszystko to, do ostatecznego zakończenia sprawy, nastąpiło przed początkiem pandemii Covid-19. W rezultacie nie sposób oczekiwać – a do takiego podejścia zdaje się przekonywać autor skargi kasacyjnej – że w niniejszej sprawie to sąd administracyjny mógłby podważyć działania organów z powołaniem na art. 15zzs u.Covid. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione przez J. J. zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.