II OSK 2698/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 157/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2021 r. nr DON.7100.213.2021.ANE w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 157/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "GINB", z dnia 17 listopada 2021 r. znak DON.7100.213.2021.ANE, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 14 oraz art. 81 a) Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie wyczerpuje znamion ustawowych obiektu budowlanego, dla którego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 7 i 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. w zw. z art. 80 i 81 K.p.a., 77 i 78 K.p.a. oraz 12 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych w sprawie przez skarżącego w szczególności ponownych oględzin spornego obiektu przy udziale skarżącego; nieprzesłuchanie skarżącego oraz powołanego w sprawie świadka, niepowołanie biegłego co do istotnych okoliczności sprawy; a w konsekwencji brak uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w sprawie, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i oceny jego całokształtu, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, pominięcie dowodu z dokumentu – opracowania [...] złożonego przez skarżącego przed Sądem I instancji. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 14 oraz art. 81a Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt nie wyczerpuje znamion ustawowych obiektu budowlanego, dla którego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przed dalszymi uwagami odnotować trzeba, że przedmiotem postępowania jest obiekt opisany w Załączniku Nr 1 do protokołu kontroli z dnia 3 lipca 2020 r. pod poz. 5. Uczestniczący w tej czynności procesowej inwestor A.S. oświadczył, że obiekt ten został wykonany w 2017 r. Postępowanie organu nadzoru budowlanego zostało wszczęte zawiadomieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2020 r. W zawiadomieniu tym poinformowano, z powołaniem się na rezultaty kontroli z dnia 3 lipca 2020 r., że wszczyna się z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wzniesienia na terenie przystani rybackiej w miejscowości J., na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], budynku drewnianego o wymiarach w rzucie ca. 12,1 x 10,6 i wysokości ca. 3,2 m w kalenicy; obiekt powstały w trzech segmentach modułowych, którego konstrukcję stanowią słupy drewniane o przekroju 15 x 15 cm i elementy wzmacniające o przekroju 15 x 7 cm, przekrytego blachodachówką ocieploną od wewnątrz styropianem, z podłogą drewnianą, posadowionego na nawierzchni betonowej stanowiącej fundament poprzez zakotwienie słupów drewnianych na tym fundamencie, podłoga w każdym segmencie drewniana; pełniącego funkcję Sali konsumpcyjnej. Stwierdzono, że inwestorem jest A.S. Podczas kontroli nie okazał żadnych dokumentów, tj. pozwoleń na budowę lub zgłoszeń, zezwalających na wzniesienie obiektu. Zgodnie z jego wyjaśnieniem, obiekt ten został przez niego wzniesiony w 2017 r. To ustalenie co do daty zostało przyjęte przez organy. Skarżący nie podjął w skardze oraz w skardze kasacyjnej próby podważenia tego ustalenia. W związku z tym można przystąpić do analizy zarzutu materialnego pod kątem stanu prawnego, który w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych powinien być zastosowany. Decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "PWINB", została wydana w dniu 1 lipca 2021 r., ale wybór podstawy materialnej uwarunkowany był przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", stanowił, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jest oczywiste, że przesłanka legitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę odnosi się do wymogu obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, w tym przypadku budowy będącego przedmiotem sprawy obiektu budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 314/18; wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18; wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1380/18). W 2017 r. przepis art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego, na który powołał się skarżący w analizowanym zarzucie kasacji, stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1 m poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Jest zatem oczywiste, że powołując ten przepis w kasacji, zarówno w opisie naruszenia, jak i w uzasadnieniu, wnoszący kasację nie wykazał aby w dacie wykonania robót obiekt był na mocy tego przepisu zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 14 w brzmieniu do którego nawiązuje wnoszący kasację obowiązywał od daty wejścia w życie noweli z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, tj. od dnia 19 września 2020 r. Natomiast w 2017 r. zwolnienie od obowiązku uzyskania na budowę m.in. wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przewidywał art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 2c przewidywał zwolnienie wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, ale nie dotyczy to stanu faktycznego niniejszej sprawy). Niezależnie od wadliwego i nieskutecznego powołania się na art. 29 ust. 1 pkt 14 jako podstawy zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, można skonstatować, że nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonany obiekt spełnia wymogi z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w okresie wykonania robót budowlanych. W świetle ustaleń faktycznych nie znajduje potwierdzenia teza, że przedmiotem sprawy są trzy wiaty. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że należy zaaprobować stanowisko organów, według którego, obiekt jest budynkiem, tj. obiektem, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. To, że konstrukcja spornego obiektu ma charakter modułowy nie oznacza, że każdy z tych modułów należy traktować jako odrębny byt. Obiekty modułowe to także obiekty budowlane. Prostota montażu i demontażu elementów, z których obiekt budowlany jest skonstruowany, nie przesądza o tym, że obiekt nie stanowi całości techniczno-budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, które jest zgodne z poglądem wyrażonym w tej mierze w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2035/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1477/20). Zasadne jest przyjęcie, że wykonano budynek drewniany, którego konstrukcję stanowią słupy drewniane i elementy wzmacniające, z podłogą drewnianą. Istotne, z punktu widzenia art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, cechy obiektu, to związanie z gruntem polegające na posadowieniu trzech segmentów modułowych na nawierzchni betonowej stanowiącej fundament poprzez zakotwienie słupów drewnianych w tym fundamencie, przekrycie blachodachówką, oraz wydzielenie z przestrzeni połączonych modułów. Istotne jest także pełnienie przez obiekt funkcji sali konsumpcyjnej. Oczywiste jest zatem, że nie są spełnione przesłanki zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, według brzmienia w okresie wykonania budowy budynku. W konsekwencji, nie ma podstaw do przyjęcia, że budowa była zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na treść podniesionego zarzutu procesowego, odnoszącego się do postępowania wyjaśniającego, w niniejszej sprawie zasadne było rozważenie najpierw podstawy materialnej. Zajęcie stanowiska materialnoprawnego umożliwia odniesienie się do zarzutu procesowego. Ustaleniu podlegają przecież tylko okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Wnioskowane przez skarżącego dowody, tj. ponowne oględziny, przesłuchanie świadka i skarżącego, zmierzały nie tyle do podważenia bezspornych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych, czyli rodzaju wykonanego obiektu, daty wykonania i posiadania pozwolenia na budowę, ale do kwalifikacji obiektu. Tę okoliczność faktyczno-prawną oceniły organy w ramach swoich kompetencji specjalistycznych. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że wnioskowane dowody nie mogły zastąpić dokumentów, do których przedłożenia zobowiązano skarżącego postanowieniem z dnia 5 października 2020 r. Zarzut naruszenia art. 7 i 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. w związku z art. 80 i 81 K.p.a., art. 77 i 78 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. jest zatem bezpodstawny. Dodać można, że nie został skonkretyzowany zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów ustrojowych, skoro naruszenie miało polegać na uchybieniu z zakresu postępowania wyjaśniającego. Naruszenia ustrojowe, abstrahując od bezzasadności zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, powinny być umotywowane okolicznościami nawiązującymi do hipotez tych norm ustrojowych. W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej podniesiono pominięcie dowodu z dokumentu, tj. opracowania złożonego przed Sądem pierwszej instancji. Nie wskazano przepisu, który został, w związku z tym pominięciem, przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Skonstatować w związku z tym można jedynie, że w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wbrew nazewnictwu użytemu w odniesieniu do tego dowodu w piśmie procesowym stanowiącym wniosek dowodowy, opracowanie zawiera specjalistyczną wypowiedź, a więc ma cechy opinii biegłego, a nie tylko dokumentu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.