II OSK 2696/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 8/21 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 października 2020 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 8/21, na skutek skargi E. B., uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 30 października 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 23 stycznia 2020 r. stwierdzającą, na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), że A. i H. K. wykonali obowiązek nałożony na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lipca 2018 r. polegający na doprowadzeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości P. do stanu zgodnego z prawem od strony działki nr [...] poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze, dostosowując ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wykonując wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową EI 30. Uczestniczka postępowania K. B., następczyni prawna A. i H. K., w skardze kasacyjnej od tego wyroku na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) zarzuciła naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. "poprzez niezasadne uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i w sposób przedwczesny zastosował art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił, że A. i H. K. wykonali obowiązek doprowadzenia budynku od strony działki [nr] [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze dostosowując ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego wykonując wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową EI 30, zwłaszcza, że organy w toku postępowania administracyjnego nie ustaliły, aby budynek inwestora stał w odległości bliższej niż 4 metry od granicy, co powinno skutkować oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi", 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie "skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pomimo, iż organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił, że A. i H. K. wykonali obowiązek doprowadzenia budynku od strony działki [nr] [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna na parterze i drzwi balkonowych na górze dostosowując ścianę od strony działki sąsiedniej do wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego wykonując wypełnienie otworów oknami posiadającymi odporność ogniową EI 30, zwłaszcza, że organy w toku postępowania administracyjnego nie ustaliły, aby budynek inwestora stał w odległości bliższej niż 4 metry od granicy, co powinno skutkować oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie ustalił, że organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i w sposób przedwczesny zastosował art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co skutkowało niezasadnym uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Obie podstawy kasacyjne w istocie zawierają ten sam zarzut, mianowicie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone powołane w podstawach kasacyjnych przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W związku z tak określonymi podstawami skargi kasacyjnej należało w niej wskazać, jakie błędy w zastosowaniu powołanych przepisów postępowania administracyjnego Sąd pierwszej instancji przypisał organom administracji obu instancji i następnie wykazać, że tych błędów w istocie nie było. Tymczasem same podstawy kasacyjne zawierają bardzo ogólne stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przedwcześnie stosując art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że nałożony na A. i H. K. obowiązek został wykonany. Dodaje się przy tym w obu podstawach kasacyjnych niezbyt jasne zastrzeżenie, że organy w toku postępowania administracyjnego nie ustaliły, aby budynek, którego dotyczy sprawa ("budynek inwestora", jak określa się to w skardze kasacyjnej), stał w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki budowlanej. Podstawy kasacyjne nie zostały także wyjaśnione w niezmiernie lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie to w istocie koncentruje się na wykazaniu jednej sprzeczności wynikającej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zauważa się mianowicie, że w jednym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza się, że mimo wykonania przeszklenia spełniającego warunki odporności ogniowej, w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki budowlanej nadal są okna, natomiast w drugim miejscu, że w sprawie w ogóle nie zostało ustalone w jakiej odległości od granicy działki budowlanej znajduje się budynek, którego dotyczy sprawa. Z powyższego może wynikać, że w istocie jest to jedyne uchybienie, które zarzuca się Sądowi pierwszej instancji. W związku z tym stwierdzić należy, że istotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajdują się sprzeczne stwierdzenia, jednakże nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozpoznawana sprawa jest konsekwencją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lipca 2018 r., którą nałożono na A. i H. K. określone obowiązki dlatego, że zostały przez nich wykonane roboty budowlane, w wyniku których ściana z otworami okiennym i drzwiowym znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki budowlanej. Wyraźnie w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że "(w) rozpoznawanej sprawie nabudowywany budynek mieszkalny z oknem na parterze i drzwiami balkonowymi na górze usytuowany jest w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy tzn. niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, co Sąd pierwszej instancji uznał za przyczynę naruszenia wskazanych w tym uzasadnieniu art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., prowadzącego do wniosku o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji ma wątpliwości, co do zgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lipca 2018 r. i w związku z tym co do zasadności uznania, że obowiązek nałożony taką wadliwą decyzją został wykonany, mimo że w wykonaniu tego obowiązku nadal w ścianie, która znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki, znajdują się okna. Te wątpliwości są uzasadnione. Jak już wskazano z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lipca 2018 r. wynika, że ustalono, iż przebudowywany budynek został usytuowany sprzecznie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Nadto ustalono, że takie usytuowanie było wynikiem odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z 22 września 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Mimo tego zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przewidującego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, w uzasadnieniu tej decyzji, mimo że wyraźnie wskazano na naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kwestię doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem ograniczono do wymogów określonych w § 232 pkt 6 powołanego rozporządzenia, nie wyjaśniając, jak spełnienie wymogów określonych w tym przepisie doprowadzi do zgodności budynku z § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Dla rozwiania powyższych wątpliwości nie jest wystarczające stwierdzenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lipca 2018 r. jest ostateczna. Istnieją bowiem środki prawne służące wzruszeniu ostatecznych decyzji, jak chociażby stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Istotne jest przy tym, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lipca 2018 r. jest, jako organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.), Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, który stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności mógłby wszcząć z urzędu, zarówno wtedy, gdyby o możliwym rażącym naruszeniu prawa dowiedział się rozpoznając odwołanie, jak i wtedy, gdyby o takiej możliwości został poinformowany przez organ pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy sprowadzającej się do oceny wykonania obowiązku nałożonego decyzją, co do której istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jej zgodności z prawem. Dodatkowo wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku decyzji zależnych, a więc takich relacji, jakie zachodzą pomiędzy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lipca 2018 r. oraz zależnej od niej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 23 stycznia 2020 r., stwierdzenie nieważności pierwszej ze wskazanych decyzji spowodowałoby powstanie podstawy do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 8 k.p.a., drugiej ze wskazanych decyzji (uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12). Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie NSA zasadne było bowiem uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lipca 2018 r. uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z prawem tej decyzji, przy wykorzystaniu dostępnych prawnych środków służących weryfikacji ostatecznych decyzji. Taki obowiązek na organach administracji obu instancji spoczywał przede wszystkim z uwagi na treść art. 7 k.p.a., w którym stanowi się m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co na podstawie art. 184 p.p.s.a. uzasadniało jej oddalenie.