II OSK 2695/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1716/18 w sprawie ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1716/18, oddalił skargę Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie organem administracji państwowej właściwym do wydania pozwolenia na budowę był Prezydent W. W świetle art. 82 ust. 2 Pr. bud. organem pierwszej instancji właściwym do wydania pozwolenia jest starosta powiatu. Jednocześnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy, powołanymi w decyzji organu pierwszej instancji, Prezydent W. wykonuje zadania starosty w odniesieniu do zadań w zakresie prawa budowlanego. Kompetencja Prezydenta W. do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie może być i nie była podważana w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Miasto W. jest właścicielem nieruchomości – działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy U. w W., która została przekazana w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] czerwca 1989 r., potwierdzonej umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r. Rep. A Nr [...], pod budowę kompleksu handlowo-usługowego wraz z aneksem administracyjno-socjalnym, a której użytkownikiem wieczystym jest inwestor J. S.A. z siedzibą w Z. W przedmiotowej sprawie widać zatem, że Prezydent W. skupia dwie różne funkcje, funkcję organu administracji publicznej właściwego do wydania pozwolenia na budowę, a jednocześnie funkcję właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja. Prezydent W. działa więc zarówno w sferze imperium jako podmiot władczy, jak i w sferze dominium jako właściciel określonego mienia. Zbieg obu funkcji, a przez to odpowiednich kompetencji Prezydenta W. dostrzegł Wojewoda [...], do którego wpłynęło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda uznał, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu W., za pośrednictwem którego Prezydent W. wykonuje swoje zadania. Każde działanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa i pozostałych biur Urzędu W. należy uznawać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta W. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Podzielając w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12 oraz w uchwale składu 7 sędziów NSA (przed reformą) z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 uznał, że nie można akceptować zapatrywania, według którego przepisy obowiązującego prawa przypisują określonemu organowi samorządu terytorialnego kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium i jednocześnie umożliwiają reprezentowanie tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) bez żadnych zastrzeżeń. Fakt, że jeden organ na podstawie odrębnych przepisów wykonuje zarówno obowiązki władcze jak i zadania właściciela określonego mienia nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowanie może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji lub na przykład wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania. Innymi słowy, w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie jest samodzielnym podmiotem prawa wyposażonym w odrębną legitymację do występowania samodzielnego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Jednostka ta jest jedynie jednostką pomocniczą Prezydenta W. Nie może zatem wnosić odwołania od decyzji wydanej przez tegoż Prezydenta W., z umocowania którego działa w stosunkach zewnętrznych. Sąd I instancji stwierdził także, że dopuszczenie prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu, w którym orzekał decyzją, na prawach strony, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, mimo wydania przez organ II instancji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do oddalenia skargi, 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W. działającego jako organ wykonawczy gminy Miasto W. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., mimo że status strony Miasta W. w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę oraz działek [...],[...],[...],[...], z obrębu [...] położonych w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę) wynika z art. 28 ust. 2 Pr. bud., - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 3. art. 28 ust. 2 Pr. bud. przez jego niezastosowanie, mimo że Miasto W. jest właścicielem działek o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. [...], oraz działek [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości, co przesądza o występowaniu po stronie Miasta W. interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej, 4. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995 – w skrócie "u.s.p."), w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Pr. bud., art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 – w skrócie "u.s.g.") i art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę wydał Prezydent W. działając jako organ administracji architektoniczno- budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto W. (gmina) nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy m.in. od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Prezydent W. wykonujący w zadania starosty i wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest uprawniony do wniesienia odwołania od tej decyzji (jako strona tego postępowania), reprezentując interesy Miasta W. jako właściciela nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, czy też jak wywodzi organ odwoławczy, niedopuszczalne jest aby organ administracji publicznej orzekający w pierwszej instancji postępowania administracyjnego występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 309/19, wydanym na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. w związku z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne: "1. czy powierzenie przez ustawodawcę prezydentowi miasta na prawach powiatu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi, będącemu użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność miasta, projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez miasto na prawach powiatu jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, w szczególności zaś w sytuacji, gdy miasto w takim postępowaniu reprezentowane jest nie przez prezydenta miasta, ale przez własną jednostką organizacyjną, działająca na podstawie statutu, uchwalonego przez radę miasta w sprawie powołania takiej jednostki budżetowej; a w konsekwencji 2. czy prawo do sądu, po pierwsze wywodzone przez miasto na prawach powiatu z uprawnień majątkowych gminy, a nie z działania w sferze imperium, a po drugie w sytuacji gdy ochrony w postępowaniu sądowym żąda osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji nie przesądza o konieczności przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na żądanie miasta, jako właściciela nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja lub działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także 3. jaka jest podstawa prawna wykluczenia z udziału w sprawie lub niedopuszczalności wniesienia odwołania przez miasto na prawach powiatu w sytuacji, opisanej w pkt. 1 powyżej i jaka jest podstawa prawna do odmówienia miastu na prawach powiatu ochrony sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji opisanej w pkt. 2 powyżej". Sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygnaturą II OPS 6/19." Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie fakt, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadniczo zbieżna z przedmiotem zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tutejszego Sądu w drodze uchwały uznał, że wspomniana uchwała będzie miała decydujące znaczenie dla oceny trafności zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2019 r. Ponadto wzgląd na jednolitość wykładni przepisów prawa, których stosowanie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego uzasadnia zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.